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页岩气发展呼唤监管体制变革

2012年11月07日 09:58 本文来源于 财新《中国改革》 | 评论(0 单页阅读
   在中国大规模开发页岩气之前,最亟待解决的问题是如何建立页岩气的监管体制,放松价格监管,加强环境监管
国内天然气管网的布局正在形成粗线条的网络,但还远远不适应页岩气发展的需要。图为2012年10月22日,新疆油建公司的建设者在西气东输三线西段(二标段)清洁整理管道。

  【财新《中国改革》】(特约作者 林明彻 李晶晶 杨富强)非常规天然气的发展,对于新兴的发展中国家来说,起到了增加供应、缓和供需矛盾和降低能源成本的作用。但是,这种前景需建立在非常规天然气的经济赢利和环境友好的开发前提上。

  在非常规天然气的发展中,有许多重大的障碍需要克服。这些障碍不仅仅是常规天然气生产和利用中要克服的问题,更重要的是在页岩气开发中所产生的有关社会和环境问题。

  与常规天然气相比,页岩气的工业集约型生产过程对环境造成的生态影响和环境破坏会更大些。因为页岩气的生产需要钻探更多水平井,还需要采用水力压裂等技术提高气体产量。页岩气的开发,对土地利用、水资源(特别是饮用水)污染、甲烷等废气排放、润滑剂的重金属污染以及对当地社区的干扰和公众的身体健康都带来很大的威胁。环境问题、社会问题和减少温室气体排放是约束页岩气开发的主要障碍。

  美国页岩气发展的经验和教训十分深刻,其进一步发展正受到环境和社会问题的约束和严峻挑战。许多欧洲国家对页岩气发展对环境的影响和破坏,以及潜在的地质变化和引发地震的不确定因素都十分担心。欧洲许多国家,例如英国、法国和德国,对美国页岩气的能源变革并没有给予积极回应。波兰等一些东欧国家对页岩气的开发抱有浓厚的兴趣,但是,大多数欧洲国家认为,页岩气开发即使能够为欧洲提供大量的天然气,其对环境污染的影响和不确定性,阻止了非常规天然气在欧洲的发展。

  中国的页岩气开发存在着许多制约因素。在中国大规模开发页岩气之前,最亟待解决的问题是如何建立页岩气的监管体制,深化市场化改革。与此同时加强环境的监管,使页岩气能够朝着健康的方向发展。

现有监管职能及存在问题

  中国现在没有一个统一的常规和非常规天然气的监管机构。中国现有的天然气政府监管职能分散,与天然气的发展不相适应,对页岩气的监管也就更无从谈起。中国没有统一的天然气监管机构,造成天然气发展缓慢。

  现有的政府监管职能分散,没有统一的页岩气监管机构:

  负责页岩气发展的政府职能分散在不同的部门,各部门的政策和监管措施,常缺乏互相协调。国家发改委能源局主要负责常规和非常规天然气规划制定,颁布促进和约束常规和非常规天然气的政策和激励措施。国家发改委价格司负责价格监管,制定常规和非常规天然气在生产、流通和消费的各个环节中的价格制定。除此之外,国家发改委环资司和气候司负责制定节能和应对气候变化的国家战略和行动方案。国土资源部负责常规和非常规天然气的资源管理和探矿权及开采权的发放。国土资源部还负责页岩气开发的土地利用。国土资源部在2011年底将页岩气作为独立矿种实施管理,并制定市场进入、退出门槛及条件,对探矿区块进行招标。国家环保部制定页岩气开发的环境监管标准、规范和政策。环保部根据《空气法》《水法》以及《环境保护法》等法律法规,对违反这些环境标准者给予处罚。财政部和国家税务总局负责制定页岩气开发利用的税收和收费标准。

  国家政府部门在管理和监管页岩气方面经常缺乏协调,缺乏统一的监管。例如,国土资源部在页岩气开发的市场准入、退出门槛规定中,尽管提出要加强环境保护,却没有具体的环境标准和规范。环保部相关部门也没有参与页岩气开发的讨论和政策规划的制定。页岩气开发消耗大量的水资源,包括地表水资源,水利部应参与水资源的分配利用管理。国土资源部的探矿权区块招标与国家发改委的页岩气开发示范区之间缺少沟通和交流。

  中国常规和非常规天然气监管体制需要积极协调政府各个部门的监管政策、标准和要求。

  页岩气监管面临的主要问题和障碍:

  国内天然气管网的布局正在形成粗线条的网络,但还远远不适应页岩气发展的需要。按照《天然气“十二五”规划》的目标,西气东输三线在“十二五”实现通气。西一线180亿立方米输气量,西二线300亿立方米,加上西三线年输气量300亿立方米,每年供应800亿立方米的天然气。中石化的煤制管道提上议程,主要是新粵浙煤气管道,每年300亿立方米的输气量。此外,沿海各LNG接收站也准备用管道相连接。2020年前形成的管道网络奠定了今后发展的基础,但是,页岩气的发展要求管道网络更密、布局区域面更广。管道发展非常迅速,急需对自然垄断性质的天然气输送管网加以监管。

  页岩气开发需要有新技术,特别是水平横向钻探以及水力压裂技术。这些关键性的技术中国尚未掌握,关键技术的知识产权基本上都在国外公司手中。应该鼓励国内企业与国外的公司合作,学习和掌握关键技术。缺乏关键技术导致页岩气开采成本增加。在这种学习的过程中,中国公司掌握和购买这些关键技术需要付出很高的成本。

  中国页岩气的地质条件与美国相比,储存埋藏深而且比较分散。大部分的开采区块分布在山区和丘陵地带,开采的技术和勘探风险较大。中国勘探资源可采储量尚未摸清,区块的资源品质也较差。在勘探过程中,寻找页岩气资源密集区不仅存在一定的难度,初期勘探开采的投入也比较大。较高的开采成本相应地约束了中国页岩气的发展。

  页岩气的开发需要投入大量的资金,页岩气开发具有成本高、运作周期长、资金回收慢的特点。目前,中国打一口3000多米深的水平井需要1亿元左右。因此,需要考虑制定有关的政策和激励措施,使资金的筹集和投入多样化,有利于降低开发企业的风险和管理成本。所有这些问题都应该在监管体制中得到明确的反映。

  中国目前没有页岩气监管机构,相应的专业监管人员也没有。页岩气的开发在中国是一个新的产业,对开发中碰到的各种问题积累的经验和教训严重不足。即使在常规天然气的开发中,也没有很好培养出懂行的专业监管人员。面对将来每年钻井上万口的发展规模,监管的能力几乎为零。

  现有的油气资源开发中,环境监管能力薄弱,未有完善的环境监管标准、规范和处罚措施,企业按照自律原则实施监管。环境监管现场执行不到位。对页岩气开发来说,既没有现成的天然气开发环境标准可循,也没有根据页岩气对环境造成潜在影响更大的因素来研究和制定新的标准。目前在各个招标区块的前期勘探阶段,基本没有环境标准和规范可以参照,更没有现场的环境监管人员加以监管。

  在现有分散的政府监管体系中,价格被政府牢牢控制,导致中国的天然气供应量少,需求量大,缺口巨大。中国的天然气有相当大一部分供应给城市居民,政府在价格监管上十分谨慎,没有放松和放开对天然气价格的监管。

  气价低影响了天然气开发企业的积极性,他们将投资转向石油或其他的领域,潜在的投资者也兴趣索然,天然气投资十分缺乏。这种局面造成了国内天然气探明储量少,开采力量不足。

  价格问题更是页岩气开发所遇到的最重要和最需要解决的问题。

  页岩气开采的特点需要投资者和企业投入更多的资金,如果价格太低,就无法克服在关键技术、勘探风险和保护环境等方面的较高成本,会造成页岩气发展胎死腹中。

  为了促进页岩气大规模的开发,中国急需建立统一的监管机构,尤其要把放松价格监管作为市场化改革的中心,将加强环境监管作为页岩气发展的重中之重。

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