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能源市场化改革不停步

2013年01月24日 10:22 本文来源于 《财新周刊》 | 评论(0
   拖延能源领域市场化改革会有很多理由,最有代表性的是特殊论、安全论、控制论

  【财新《新世纪》】(特约作者 范必)能源是关系国家安全的战略性资源,但能源也是商品,可由市场最大限度地发挥配置资源的基础性作用。20世纪70年代以来,能源市场化改革已是全球趋势。无论成熟的市场经济国家,还是体制转轨国家,大都对能源领域放松管制、打破垄断、引入竞争。

  计划经济时期,国家对煤、电、油、运管得过多过死,导致能源供应长期短缺,利用效率低下。1993年国家放开部分行业和地区煤炭价格,提高市场调节比重,激励了煤炭产量增长。2002年,在电力行业实行厂网分开,引入竞争机制,之后每年发电装机以1亿千瓦的速度增加。实践表明,能源的市场化改革极大地促进了供给增加、效率提高。

  中国能源领域的市场化改革并不顺利。拿煤炭来说,在对待市场主体“多、小、散、乱”的问题上本可以有不同的选择,一种是市场配置资源为主,用“看不见的手”促进多种所有制经济在竞争中优胜劣汰;另一种是行政配置资源为主,依靠“看得见的手”推进企业兼并重组。所有产煤大省几乎不约而同地选择了后者,他们加大了煤炭资源整合力度,不断提高煤炭生产和运输的集中度。在电力行业,电网企业仍然居于独买独卖的地位,由供求关系决定电价的市场机制远未形成。在油气领域,大型企业覆盖了从勘探、开采到运输、流通,再到冶炼、批发、零售的全部环节,其他各类企业进入的空间很小。能源领域中很多品种尚未实现市场定价,政府对微观经济活动的干预较多,在一定程度上影响了发达国家对中国市场经济地位的认可。

  能源领域很大程度上仍沿袭计划经济体制。如在电煤生产中的生产计划、运输计划,在电力行业的发电量计划,煤炭、电力、油气、能源运输行业仍实行计划与市场并存的双轨制。在这种体制下,价格机制在能源生产经营中的自动调节作用受到了抑制。无论是现代经济理论,还是新中国成立后前30年的实践都告诉我们,计划经济和不恰当的管制会造成短缺和效率低下。

  改革开放以来,中国对改革的认识,从计划经济为主、市场调节为辅,到有计划的商品经济,再到计划经济与市场调节相结合,最终在1992年中国共产党十四大上确立社会主义市场经济的改革方向。这一认识来之不易。对煤炭、电力、油气这类资源来说,所谓市场化改革,就是要建立全国统一的开放的市场体系,清除分割、封锁市场的行政性壁垒,营造公平竞争的市场环境,鼓励多元投资主体进入,建立以市场形成价格为主的价格机制。

  当然,拖延能源领域市场化改革会有很多理由,最有代表性的包括以下几种。一是“特殊论”,煤炭、电力、油气是特殊商品,是市场失灵的领域;二是“安全论”,改革会影响社会稳定和生产安全;三是“控制论”,这些领域是国民经济命脉,必须垄断经营,等等。对其不当之处的经济学分析,我们可另文阐述。仅仅回顾改革的历史就可以发现,很多领域往往祭出这几面旗帜作为加强管制、回避改革的挡箭牌。而发达市场经济国家的历史则表明,这些领域完全实现市场化,不等于国家丧失了控制权,政府完全可以从一个市场参与者转变为市场的监管者、竞争规则的制定者,这或许才是加强控制力和影响力的真谛所在。

  能源体制改革关键要划分竞争性业务和非竞争性业务。能源领域中的一些行业具有自然垄断特征,但并不等于这个行业中的所有业务都应当一体化经营,通过竞争提高效率的规律在这些行业同样适用。改革应将这些行业中的竞争性业务与非竞争性业务分开。竞争性领域完全放给市场,引入多元投资主体,扩大对外开放,让供求关系决定价格,竞争优化资源配置,由契约规范交易。对非竞争性业务要实行公平接入、提高普遍服务水平,加强政府对其经营业务、效率、成本和收入的监管。而改革另一重点是改进政府管理,对市场失灵领域,政府应切实履行宏观管理、市场监管和公共服务职能。

  能源市场化改革不仅是国内改革,也应体现在积极参与全球治理,统筹用好国际国内两个市场、两种资源。中国应当树立互利合作、多元发展、协同保障的新能源安全观。传统的能源安全观强调,尽可能提高石油自给率,尽可能多地获取海外石油资源。新能源安全观则主张,能源安全要从自我保障向集体安全、协同安全转变。中国领导人首倡在G20框架下建立全球能源市场治理机制,在国际上赢得广泛好评。我们应当充分利用G20这个平台,推动能源供应国、消费国、过境国之间的对话,共同讨论能源政策、市场建设、定价机制、运输通道安全等重大问题,形成在国际上有约束力的机制和共同行动计划。这对中国和世界的能源安全都会有积极意义。■

范必
范必

  作者为中国国际经济交流中心特邀研究员

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