环境正义不容忽视

　　【财新《中国改革》】（特约作者 张世秋）从2011年秋冬一场关于PM2.5的争论，到2012年的什邡与启东环境事件，看似偶然，却集中映射着当今中国社会环境与发展的诸多问题与矛盾，考验着政府的执政能力，更叩问着增长和发展的代价、未来的社会结构与组织形式、利益相关人的冲突解决方式。

　　改革开放30多年后的今天，在更多关注和讨论中国社会阶层分化和贫富差距加剧现象的同时，对于由此引发的自然资本配置的两极分化以及可能引致的社会冲突加剧，却缺乏认识和关注。

　　国际社会对中国温室气体排放量的关注以及各种有形和无形的压力，也挑战着中国环境领域的公共治理结构和治理体制。能否借助全球经济变迁引发的产业调整，尽快转向低碳化和绿色经济增长模式，已经成为影响未来中国国际位势的一个战略选择。

环境资源的贫富分化比经济财富的两极分化更可怕

　　尽管过去30多年，中国政府在环境保护方面付出了巨大的努力，但是，因为环境污染的累积性特征，以及中国经济发展过程中存量环境问题没有解决，增量环境问题不断出现，使得当前和今后一个时期，环境形势依然会相当严峻，环境污染的损害凸显、突发性环境事件频发，并进而体现为利益冲突，具体表现为 “生存环境权益”和“生产环境权益”以及“发展环境权益”之间的冲突。

　　这种冲突已经广泛存在于日常生活中，并且，随着中国社会各阶层的分化，有愈演愈烈的趋势。在缺乏有效干预的情况下，社会强势集团有可能以其手中掌握的资源（包括经济资源、政治资源），比其他团体占有更多低价的环境资源并攫取更大的超额利润，导致环境资源占有和使用的不公平，进而体现在社会利益分配的最终结果上，且终将会以不同的社会冲突方式体现出来。

　　这种贫富分化远比经济财富两极分化更可怕，因为它意味着贫困群体基本的生存性环境权益的损失甚或丧失，其可能引致的社会冲突是根本性的。

　　现行环境管理制度安排的边缘化特征难以有效应对这些问题，导致在环境与发展关系的处理上，缺乏对短期和长期效益的比较与权衡，缺乏对局部利益与全民利益的比较和权衡。由于缺乏适宜的渠道，众多分散的利益集团权益诉求难以保障，也无法保证以环境资源质和量为表征的自然资本的增值，甚至使得该资本处在不断消耗之中。

　　在环境与经济发展方面，中国必须直面的基本问题可以概括为：增长-发展-环境-社会和谐与稳定；贫困缓解与环境保护、环境质量改进；区域不均衡发展与污染产业迁移：环境资源如何在不同群体以及区域之间实现公平有效配置；如何在发挥经济的比较优势同时改进“可持续性”的出口问题（抑或可以简单描述为出口产品留下污染）；环境资源富聚现象加剧与经济收入差距扩大相互交织加剧社会矛盾；环境保护工作不断加强但依然是“旧账未清，又添新账”，必须同时削减存量、控制增量；同时局地-区域-全球环境问题相互叠加与复合、协同作用与协同成本和效益问题突出，要求从整合的角度综合考虑环境保护的路径选择。

　　中国经济也面临着上述产业结构转型和增长方式转变的挑战，加上以下因素，要求中国必须实施战略性调整：（1）外向型经济的困局；（2）美国、欧盟等发达国家和地区产业调整和相关政策走向，很可能引发和建立新的贸易秩序；（3）气候变化新格局对于中国作为潜在最大能源消费国和最大温室气体排放国的压力；（4）国际环境政策的影响，特别是二氧化碳排放贸易/交易与碳税的可能实施，又提出了中国如何避免可能出现的贸易壁垒问题。

　　纵观国内外社会-经济-环境的沿革与格局变化，中国如何转“危”为“机”，建立可持续发展模式，直接影响中国的位势，不仅对发展中国家具有示范作用，也将影响到未来全球的经济走向、环境与资源状况，乃至新的全球治理模式以及经济发展模式。

界定有效环境权益结构，实现环境资源在各个利益主体之间的有效公平配置

　　绿色善治，强调的是通过环境管理制度改革，以责任共担、成果共享、利益协调、冲突化解为手段，推动向以环境友好、资源节约为特征的绿色经济发展模式转型，促进社会发展向环境公平和环境正义改善，实现长期的环境-经济-社会效益统一和民众整体福利改进。

　　如今，中国社会结构和组织方式的变化和对“以人为本”观念的认同，环境保护工作和环境治理模式势必需要通过“赋权于民”和“还权于民”的过程实现根本转变。

　　因此，中国未来的环境管理体制和政策变革的突破点在于：在承认环境资源是一种重要的资产及资本的基础上，通过界定有效的环境权益结构，实现在经济增长的同时不削弱甚至增加自然资本存量，实现环境资源在各个利益主体之间的有效和公平配置。

　　其核心应该体现污染者支付、使用者支付和受益者支付的基本原则，促进保护环境的责任与享有环境服务的权利的统一。

　　为此，需要解决的根本性问题包括：

　　首先，建立环境资源是资产的概念，并将其体现到现实生活、政策制定以及社会经济运作过程中；推进以全社会成本为基础取代以生产成本为基础的产品定价理论，强化环境政策的制定和执行，创建一个有利于环境友好的企业和技术市场竞争环境，改变“劣币驱逐良币”的现象，压缩占用环境资源的寻租空间。

　　第二，环境资源是公共物品，具有全民资产而非仅仅是国有资产的属性，政府是民众环境权益的代理机构，负有有效管理并使资产增值的责任；环境决策过程的民主化与制衡因而具有重要意义。

　　第三，在承认环境资源具有资本特性的基础上，从全部资本（即人力资本、自然资本乃至社会资本）的角度修正对原有区域发展比较优势的认识，实现国家范围内的区域功能的有效发挥，改变各地以经济总量和增长速度为目标的发展模式，重新思考中国的区域开发战略，保护具有至关重要作用的区域不被破坏。

　　第四，通过政策手段，纠正市场失灵，实现基于全社会成本的环境资源和经济资源的有效配置，包括一体化的税收制度以及环境资源的市场创建。特别是需要尽快制定和实施环境和资源税收政策，一方面，促进环境资源的有效配置，扭转低价利用环境资源的现象，促进有利于环境保护的技术创新和增长方式的转变；另一方面，也是更重要的，有助于促进收入分配的公平性，纠正自然资本的富聚现象，使得那些以低价方式占有公共环境资源的主体为其占用支付必要的费用，并通过政府的收入再分配政策，促进社会公共环境资源的公平配置。

　　第五，充分发挥政府公共财政收入的再分配功能，通过转移支付方式，协调宏观财税政策和环境经济政策，保证那些因为保护全民环境资产而放弃经济总量和速度的地区以及团体和个人的利益，进而从根本上提高环境资源的配置效率以及公平性，起到通过保护环境资源，缩小收入差距，改善社会福利的作用。

　　比如，西部地区作为维系中国整体环境资产存量和自然资本存量的地区，其对中国环境保护和资源基础保护的贡献，应该通过中央政府的财政转移支付机制获得制度上的承认，由此，才可能避免开发过程中过度消耗其本已脆弱的生态系统，并可以通过这种收入再分配机制，保障西部地区民众的利益。

　　第六，促进环境服务和生态服务功能的市场化实现，纠正“坐拥绿色、无法变现”的绿色贫困现状，使生态服务功能的提供者能够像其他物质产品的生产者一样，可以享有其所提供的服务回报。

构建政府-企业-公众的联合与制衡关系，积累中国长期发展的社会资本

　　面对尖锐的环境-发展矛盾以及不断激化的环境利益冲突，中国必须冷静思考长效政策和制度安排。

　　首先，向低碳化和绿色经济发展模式转型，需要做出非常明确的战略考量；一旦制定战略，必然要求提供和释放相关的政策信号，并通过制度改进，引导市场的公平竞争，发挥政府、企业和公众三方相互制衡的正向促进关系。其中，政府做好角色定位，致力于建设良好的制度环境、实施政策引导尤为重要。

　　市场是一个客观存在的资源配置平台，而且相对来说更为有效和快速。但是，市场是不会自动把环境、教育、卫生等公共性问题纳入其配置机制中的，势必要有政府的恰当干预。对于中国政府来说，如何善用公共权力，构建一个高效的、公平竞争的市场环境，是一项长期艰巨的任务。

　　政策的制定和有效实施，不仅关乎环境保护实效也考验政府的公信力。中国存在的问题是政策有很多，但似乎很少能把力度发挥到位，直接后果是政府公信力的下降。

　　企业、个人，都是在特定的、有预期的情况下构建其行为模式，如果政府特别是像中国这样的强政府提供的外部政策杠杆信号稍微变化，实施大部分人都没有准备的调控，就会导致调整成本特别高；更大的可能是放弃调整，你说你的，我干我的。

　　因此，需要致力于从运动式的管理模式向长效的政策激励机制转变。

　　审慎选择政策手段，降低政策的综合社会成本。强政府并不意味着政策一定要以强力实现，还要充分考虑政策对象的特点与需求，致力于行为改变和行为激励（包括负向激励和正向激励），而不仅仅是行为约束。这样，政策制定者、政策执行者和政策对象之间才能良性互动。现代政府，必须避免不计代价实现目标的政策和制度安排。

　　提供良性竞争的制度环境，避免“劣币驱逐良币”。一个良好的政策或制度环境，应该让那些具有前瞻性并且能够承担更多社会责任的企业很好地发展。如果我们一方面鼓励或要求企业承担社会责任，为节能减排做贡献；另一方面不严格执行环境政策，一些企业继续排污并且不受到惩罚，长此以往，就会形成“劣币驱逐良币”的市场环境。

　　保障公民环境权益，推动公民社会发育。公众权利的保障和有效发挥不仅是现代社会治理的基本要义，也是降低政府监管成本的最好方式。公众享有的基本环境权利必须予以保障；同时，公众也拥有与改善环境相关的责任。要让公众的环境责任得到落实，政府必须“还权于民”，包括：环境信息知情权，受到环境损害时的索赔权，对政府和企业的环境监督权。

　　上述变革，不仅有助于确保公民的环境权益实现，同时有可能通过环境保护这个公共问题和公共事务，尝试和推进中国社会治理模式的变革，为中国向和谐社会的平稳过渡积累必要的社会资本。

　　注：环境“富聚效应”，是指在没有有效政府干预的情况下，单纯依靠市场机制运作，当贫富差别达到一定程度时，必然因为对狭义经济效率的追求，导致不仅生产性资源，同时具有全民资产特征的环境资源也向社会强势集团聚集，导致一方的富裕以另一方的贫穷为代价，出现富者愈富、贫者愈贫的现象。 ■

　　作者为北京大学环境科学与工程学院、北京大学环境与经济研究所教授