“火箭式提拔”缘何频遭质疑

　　【财新《中国改革》】（特约作者 白智立）近年来，社会上围绕公务员制度与管理的讨论较多，一些地方出现的年轻官员“火箭式提拔”,往往成为社会争议话题，并常常因其程序问题、公平问题而受到质疑与批评。

　　“火箭式提拔”，多是指作为公务员的党政领导干部的职务晋升速度之快，超出了人们一般常识中的“逐级晋升”。如果我们进一步走入社会公众的观察视野，就会发现，其遭诟病的问题不仅仅指向干部提拔的速度问题，还包含了对任用管理的程序合法性、人事决策的合理性以及公务员系统的均衡发展的关切。

问题指向

　　社会公众已经认识到，包括党政领导干部任用管理在内的公务员制度，是建立在以《公务员法》为中心的法制体系之内的。现在，中国专门规范公务员管理和保障公务员权利的法律并不多，但与之相配套的党和政府的人事管理规则等已逐渐完备且体系化。公务员管理的法制化，不仅成为社会公众主动监督人事行政运行的手段和工具，而且，使规章制度与实际任用管理相统一的诉求，还成为了人们判断“火箭式提拔”是否合法合规的基本标准。

　　社会公众也已经认识到，保证公务员制度有效发展的不仅仅是相关管理制度的建构、法制体系的完备，还应该包括实现人事行政政策目标的实效性。人们质疑“火箭式提拔”时，恰恰关注了这一任用管理方式与年龄、学校、学历、经历、能力、家庭出身等党政领导人才测评要素间的相关关系，思考的是如何实现更为合理科学的公务员任用管理。当然，人们最为强调的，还是公务员个人的能力和能力的形成要因以及与公务员的任用管理相关联的公平和公正性问题。

　　社会公众还已经认识到，公务员任用管理在内的公共组织内部管理的问题，不仅与公共组织内部的成员密切相关，还与组织外部的所有社会成员相关。社会公众在“火箭式提拔”问题上所关心的，恰恰是组织内部的平衡和组织外部的平衡。也就是说，这一任用管理方式能否有助于实现组织目标，能否同时让组织外部的成员以及组织内部的大部分成员均获得满意和认同，以期实现组织的对外平衡和对内平衡。

　　公务员任用管理的法制性特征与程序公正和权利公平相关，也是现代公务员制度、现代行政官僚制的基本内容；而强调能力优先的领导人才评价标准则是以功绩制、资格任用制为基础的现代公务员制的基本原则，是保证公共组织效率性的重要前提；任用管理制度及其运行能否得到社会公众的认同，能否得到公务员群体的接受，不仅能够使得公共组织获得相应的合法性，还可以维续公务员队伍的稳定，也直接影响公共组织效率的提升。

　　以上要件，构成了现代公务员制度以及公务员管理的基本框架，被规定在中国《公务员法》之中。现在，《公务员法》实施还不到七年，今后的努力方向更多地应该是巩固并不断完善已经确立的基本制度，使其基本原则得到充分贯彻。只有这样，才能保证现代公务员制度在中国的建构，促进中国的法治行政、法治国家的发展进程。

地方诉求、创新冲动及人事监督

　　一些评论质疑，“火箭式提拔”是否是向“文革”时期的“火箭式干部”回归？这种认识更多地是担忧可能会损害改革开放30多年来已经获得社会高度认同的公共组织治理和公务员管理的基本规范。具体而言，部分地方“火箭式提拔”的党政领导干部任用管理方式，很有可能破坏公务员制度中已经确立的法制性、功绩制、资格任用制的原则以及“公开、平等、竞争、择优”的原则等，从而最终影响公共组织法制化和效率化的发展进程。

　　然而，中国部分地方的公共组织任用管理中出现的“火箭式提拔”现象，还有很多复杂深刻的现实层面和制度层面的原因。

　　第一，发生“火箭式提拔”现象，可能出于部分地方急切保有公共组织领导人才的强烈焦虑。特别是在经济不发达地区的一些基层，吸纳人才的诱因严重不足。当地的组织人事管理者和决策者，强烈意识到了人才对创造公共组织绩效和地方发展的必要性、紧迫性，很有可能将所掌握的人事管理权限投放到了人才竞争之中,以“快速晋升”为诱因，吸引“晋升需求”动机非常强烈的人才到当地公共组织工作，使经济不发达地区和基层能够保有人才。不过，这种方式能否使这些地方长期保有优秀人才，还需要追踪观察。

　　第二，发生“火箭式提拔”现象，还可能出于对公务员任用管理方式的“改革”和“创新”的动机。也就是说，部分地方的公共组织在相关政策或上级方针等的诱导、指导、认可、默许之下，出于强烈的干部人事制度“改革”和“创新”的动机，产生了部分突破现行制度规制的“破格”提拔现象。“干部年轻化”“特别需要”“特别优秀”“选调生培养”等这些相关人事行政政策或方针，都为地方的这些改革创造了合理、合法的改革理由和创新契机。当然,这里也有允许地方在一定范围内先行先试、大胆试错的30年基本改革经验和发展方式的延续。

　　不过,实验式改革模式与法治国家建设如何协调发展，也是思考中国未来发展方式的关键。

　　发生“火箭式提拔”现象，可能还与人事监督功能的不全有关。本来,包括领导干部任用管理在内的人事行政制度及管理非常严格而严密，还被置于组织人事部门、上级机关、权力机关等的制度性监督之下，而且，如何加强人事监督同时还是中国《公务员法》的一大亮点。但是，社会公众和新闻媒体对“火箭式提拔”现象的认知和理解，与公共组织之间存在着较大的差距。在这种偏差之中,要拷问的是,有关人事监督的专职部门和权力机关是否很好地发挥了制度守望者的基本职能，是否向作为公共事务终极监督者的公众作出了充分的回应。

　　的确，要对“火箭式提拔”现象做出准确的价值判断，还需要进一步的深入实证研究，从其合法性、合规性、合理性等方面逐一厘清问题的实质。但无论如何，公共组织的任用管理总是被置于严格的法律等制度性规范之下的，其价值判断的标准首先是合法性和合规性基准。由此则可以保证公共组织人事管理的公平和公正，最终保证公共组织内部运行效率的达成和对外公信力的获取。

　　如果任用管理的相关制度规范因规定的笼统而可操作性低下，当发现合法和合规的公务员任用管理出现了合理性的缺失、不足时，我们可以做的，不应该是对现有制度的“突破”和“创新”，而是应该寻求组织内外的改革共识，努力将合理性要件纳入到新一轮的制度设计之中。只有这样，才能保证业已建立的现代公务员制度在中国的巩固和完善，真正克服国内制度的脆弱以及制度实施中的困境等问题。

国内制度与改革动机

　　制度欠缺、脆弱以及既有制度与实际运行分离的问题，是中国国家管理中存在的两大问题，也是当前中国公共行政所具有的基本特征。当然，这些特征在其他国家也或多或少存在，特别是在发展中国家表现的尤为显著。

　　那么，克服这两大问题，需要巩固中国现存的现代公务员制度，使其构筑得更加坚固，而不是经常性地在制度运行中“突破”和“创新”现有制度。这一目标的实现，特别是在中国，公共组织内部的任用管理都具有浓厚的政治化特征，破解“火箭式提拔”现象，还需要通过推动政治体制改革，促进国家治理模式的根本转型，以与当前中国社会的急速发展变化相适应。

　　第一，通过制定更多而缜密的规范公务员管理和保护公务员权利的法律，巩固中国的现代公务员制度。《公务员法》颁布和实施之后，中国制定了大量的配套规定和相关细则，加上此前的党政领导干部选拔任用相关规定等，都推动了中国公务员管理的法制化和系统化。但是，这些配套规定多是在公务员法授权之下，是基于委任立法的方式，由中央的组织人事部门等制定的“行政规则”，被视为保证公共组织高效运行的内部准则，因而使部分地方敢于“突破”“创新”现行制度。要确保制度的有效性、缩小制度与现实之间的差距，需要通过人大制定细化了的领导干部任用管理等相关法律，进一步接近中国上世纪90年代提出的政府运行“法定化”的行政改革目标，同时促进国家治理模式的转型。

　　第二，通过建构中央与地方不同的公务员任用管理法律体系，完善中国的现代公务员制度。地方“突破”“创新”现行制度的诉求和冲动中表露出的一些地方“实情”“需要”，与中国的超大型国家的现实和基本特征相关，保持绝对统一的国内制度越发困难，这是中国国家治理模式转型的基本出发点。如果要从根本上解决和克服这一课题，仅就党政领导干部的任用管理而言，可能需要通过法律授权的方式，赋予地方足够的建构地方公务员管理制度的权限，以适合不同地方的“实情”。也就是，允许地方建立与中央层面的公务员管理不同的任用管理体系，并使其置于严格的法律制度规范之下，以实现有效管理地方的任用制度改革活动，使其规范化和制度化，从而使地方的制度创新获得更大的合法性。当然，其前提是实施地方自治，通过充分的地方民主来保证和控制地方公共组织，不能在制度运行过程中“突破”“创新”已经“创新”了的制度。

　　这里提到的，无论是追求“法定化”目标的公务员任用管理法律体系的建构，还是以建立地方自治为前提的公务员管理的分权改革，都具有法治化和民主化的内涵，这是中国早已确立的国家发展原则。当然，这同现今和以往的传统统治方式相比，确实是一场国家治理模式的变革，只能通过政治体制改革来实现。

　　中国上个世纪80年代启动的旨在建构现代公务员制度的改革活动，包含了基于功绩制、资格任用制原则的现代公务员制度。提升公共组织效率，成为实现国家现代化、工业化的实际动机。同时，中国当时提出的建立现代公务员制度，实际上还包含了将其作为政治体制改革的一部分，修正传统的“党政不分”“以党代政”的国家管理模式，这包含着推动政治体制改革的实际动机。

　　今天，中国近年来的急速发展，社会意识和社会结构已经发生了前所未有的巨变，如果要启动新一轮旨在完善公务员制度的改革，或许推动政治体制改革的动机应该更加实际、更加强烈。 ■

　　白智立为北京大学政府管理学院副教授