问责如何避免不问不责

　　【财新《中国改革》】（特约作者 冯志峰）近期，黑龙江哈尔滨和江苏丹阳接连发生“大桥垮塌”事件，使得官员问责制再度成为热点话题。

　　官员问责制，是对党政领导干部的执政行为和执政后果进行责任追究的制度，通过责任约束，规范公共权力的行使。从2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》、2004年《党政领导干部辞职暂行规定》、2005年《全面推进依法行政实施纲要》、2009年《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》到2010年《行政监察法修正案(草案)》等一系列规定的颁布实施表明，党政领导干部问责制度日趋规范。

　　但是，从实际运作来看，问责制仍存有问责主体单一、问责程序随意、免职官员复出不透明等问题，制约了问责效能的发挥。为此，必须强化问责意识、固化问责程序、优化问责方法，确保问责制取得实效。

强化问责意识

　　理念是行动的先导。促进问责政治文化的发展，必须从政府权力的行使和民众权利的保障两个方面入手。

　　塑造科学发展理念。受2000多年封建专制统治思想的影响，有些党政领导干部已经形成了一种“官本位”的价值取向，并没有真正树立起“人民公仆”的理念。古希腊哲学家亚里士多德曾经说过，“道德是一种在行为中养成正确选择的习惯”。可见，道德建设可以为官员问责制的实施提供自律驱动。这就要求领导干部必须以科学发展观为指导，加强党政领导干部职业道德培训。通过强化“以人为本”执政理念，形成内在道德规范约束力，倍加珍惜人民赋予的公共权力，破除“官本位”，使权力回归公共服务的本位，兢兢业业履行“为人民服务”的职责。

　　树立官员担当精神。党政领导干部的一切权力来自人民。古语有云：“在其位、谋其政”。现今，领导干部更是应树立强烈的事业心和责任感，勇于担责，攻坚克难化解经济社会问题。习近平同志曾指出：“权力的行使与责任的担当紧密相连，有权必有责。是否具有担当精神，是检验每一个领导干部身上是否真正体现了共产党人先进性和纯洁性的重要方面。”“有权必有责，权责要对等”，要求以问责制为杠杆，使领导干部逐渐淡化和放弃“官本位”的传统观念，实现从“权力主体”向“责任主体”转变，使问责制成为科学执政、民主执政、依法执政的制度载体，提高党的执政能力。

　　培育公民法治意识。受传统政治文化强调等级观念的影响，民众没有自己是国家和社会主人的权利意识，也不知其权利与公共权力之间的关系，“事不关己、高高挂起”的政治冷漠症比较普遍。只要自身利益没有受到较大损害，就会忍让权力的滥用。为此，广泛普及“权为民所赋”理念，提升民众的政治素养，提高全社会问责意识，使问责文化内化于人们的“潜意识”中，形成新型政治文化氛围，为党政领导干部问责制的推行提供广泛厚实的政治文化底蕴。

固化问责程序

　　中国“问责”常常表现为一种“运动治理式问责”，带有相当的人治色彩。为提高问责科学化水平，党的十七大报告就已提出，“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”，必须重点设置责任追究制的程序，将国家现行的多种责任追究制有机地连接起来，按照“何人、因何事、向何种机关、以何种方式、承担何种责任后果”程序，从实体性问责走向程序性问责，实现由“人治问责”向“制度问责”转变。

　　界定问责客体。执行问责首先要明确问责对象，即承担责任的主体。问责应该是对包括行政官员在内的所有公共权力执掌者的问责。例如，对重大问题的决策通常是由党委研究、书记“拍板”，对党委领导问责就更加重要。总体而言，对于问责客体，不仅是行政系统的领导干部要负责和被问责，党委系统和相关系统的领导干部也应被纳入问责范畴；不仅是基层和下级领导干部被问责，上级领导干部也应承担相应的领导责任。

　　确定问责主体。问责主体指的是由谁来负责追究问责对象，可分为“同体问责”和“异体问责”。同体问责是指问责主体是党政系统内的人员，问责只是在系统内部进行。异体问责是指问责主体是在党政系统之外，主要包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、新闻媒体和公众对执政党和政府的问责以及法院对执政党组织和政府的问责等。人大是最重要的异体问责主体。人大通过行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，使一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。政治责任的涵义就是要对民意负责。

　　但是，由于缺乏相关理论基础与制度保障，中国对官员的问责主要采取“同体问责”的方式，是根据党管干部的原则，由组织人事部门和纪检监察部门提出问责意见，被问责的干部归哪一级管理，就由哪一级机关启动问责。

　　划定问责范围。问责范围的界定，应该以民意为参照，对涉及民众利益的决策、干部提拔使用、监督下属奉公守法、自身廉洁自律、用人失察等涉及公共利益的执政行为，都在可问责之列。因此，问责必须抓住根本，突出重点，形成事前、事中、事后问责的常规化、规范化，达到有效问责。避免“什么都问责，却什么都问不到”的局面。

　　判定问责后果。问责后果，指的是问责对象对其违纪或违法的行政行为所承担的相应处罚，主要包括刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。从实践效果看，问责制是纪律追究和法律追究制度的有益补充，必须与法律法规和纪律条规有机衔接和配套，而不能代替已有法律和纪律追究制度。最为重要的是，防止混淆法律责任与政治责任。政治责任不仅仅是对行政高官政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察。如果以政治责任的承担方式承担法律责任尤其是刑事责任，实际上是以政治责任遮蔽法律责任甚至是刑事责任，破坏法律面前人人平等的法治原则。

　　问责制、纪律追究、法律追究，三者应构成一个完整的责任追究体系。通过诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位或建议调整工作岗位、责令辞职、免职或建议免职的问责方式，有利于尽快平息事态，消除民怨民愤，为后期法律追究做好前期工作。

　　固定问责环节。关键是要实现责任划分法治化和责任追究程序化。严格问责法律程序，应就问责线索、问责启动、问责调查、问责决定、问责申诉等环节加以严格规范。

　　第一，问责线索。即何种情况可以引起对相关官员的问责。当前的官员问责，往往是在出现重大事故或具体过错的情况下启动的，实际上是把重大事故或具体过错作为问责的触发机制。如果问责仅限于具体事件，把问责变成追究在具体事件上具体过错的纯粹惩戒措施，显然存在着重大偏差。问责本意不是惩罚，而是要真正实现责任政治。

　　第二，问责启动。问责启动是一种程序性规定。在此阶段，各种问责主体通过各种途径向受理问责的相关部门提出对党政官员问责的诉求。主要包括:上级党政机关和本级党委领导的指示或批示；人大、政协、法院、检察院、审计机关发现问责线索后提出的问责建议；组织人事部门在干部考核中发现的问责线索；新闻媒体曝光的问责材料；公民、法人、其他组织提出的有佐证材料的举报、检举、控告。根据调查结果，在明确事实的基础上，确定何时对应承担责任的人员启动问责程序。如果被问责官员承担的是政治责任，则属于政治责任，可按照《公务员法》第八十二条规定，实行引咎辞职。

　　第三，问责调查。纪检监察机关或组织人事部门遵照问责决定机关的指示，对问责客体是否存在违纪行为及其责任开展调查核实。决定机关也可委托其他机关调查核实。经过调查，如果问责客体具备被问责之条件，就提起问责诉讼，要求当事人提交书面答辩的期限，收到当事人的答辩意见后，再进行调查与核实。

　　第四，问责决定。调查阶段完成后，由问责决定机关根据组织、纪检、监察机关的建议、调查核实的结果、问责论证的结论，按照干部管理权限，经过领导班子集体讨论，作出相应的问责决定。对人大及常委会选举或任命的干部实行问责，则按照法律规定程序办理。

　　第五，问责申诉。被问责人对问责决定不服的，可按规定提出申诉。问责决定机关要在规定时间内作出处理决定。申诉期间不停止问责决定执行。在调查处理过程中，有滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究责任。

　　第六，问责结果。被问责当事人所在机关单位要科学运用问责结果和社会反馈出来的问题、建议和信息，发挥问责追究、纠错、指导、预防功能，制定措施，及时科学地完善问责制度，防止类似事件再次发生。

　　第七，问责复出。现在有些“引咎辞职”或被撤职的官员，复出程序不透明，损害了问责的权威性。根据相关规定，被问责官员是可以复出的，但应有限制标准。一般而言，被问责官员复出前，在尊重党纪政纪处理结论的前提下，严格把握好“群众认可度更高、任用程序更规范、任用标准更严格、安排的岗位更适合”的原则，按照责任性质，具体承担责任的大小，再根据其在其他岗位上的工作业绩和对其工作能力综合考察评定后再予以重用，使之符合权力义务及责任法定的要求。

优化问责方式

　　将问责真正落到实处，必须推进“公平与公开、同体与异体、问责与责问”的有机结合，形成问责合力，取得实实在在的成效。

　　公开与公正有机结合。问责是一种民主监督方式。推行政务公开，实行“阳光问责”，保证民众的知情权，才能使官员行为受到公开监督，消除问责过程中的敷衍塞责等“潜规则”行为，党政领导干部才能更加负责任。比如，逐步完善社会公示和社会听证制度，全方位地公开政务信息。

　　政务公开的目的是实现公正问责，即根据调查事实判定具体责任人的具体责任，但不能判定其承担超越其职责的责任。如按照《暂行规定》条款，决策严重失误，造成重大损失的需要追究责任。但在民主集中制原则下，重大问题均需集体讨论、决定。如何追究“集体”责任和“个人”责任，必须根据实际情况，因时因地地具体情况具体分析，才能做到公正处理，不断提升执政公信力。

　　同体与异体的有机结合。中国问责采取的主要方式是“同体问责”。这种以党组织和行政系统内部自上而下的问责，由于具有内部性和非公开性，缺乏透明度，公正性可能会受到社会的质疑。

　　必须创造条件，推进同体问责和异体问责的有机结合。首先，应明确人大提出质询案的制度和程序，要求官员承担道义责任和政治责任，完善不信任投票制、弹劾制以及主要责任人引咎辞职制等，增强人大监督力度。其次，拓展新闻媒体的舆论监督。再次，充分调动全体公民监督的积极性，推动对问责事件的查处和对失职渎职官员的责任追究。如近期由网络揭发出来的“表哥”“房叔”等事件，就体现出同体问责与异体问责有机结合的良好效果。

　　问责与责问的有机结合。问责制主要是对决策失误者的合理惩处，也是对重大恶性事件、恶性结果所造成恶劣影响的一种明确交代。对社会恶性事件发生的体制弊端、政策漏洞和管理失衡的现象，问责制往往关注不够。问责侧重的是处理事情的结果，只有决策失误造成严重后果时，才会启动问责程序。为弥补问责机制事后处理的不足，需要加大责问的力度。对决策即将发生失误或正在发生的失误，进行及时责问。通过责问，达到认识错误，纠正偏差，进而避免重大失误引起的重大损失和特大恶性事件。问责是审定职权、查勘功过、计量得失，找出责任人，严厉惩治，侧重结果；责问则是分析原因、审定规章、查缺补失，侧重过程；问责旨在挽回影响，回应民意；责问旨在完善体制，形成规范的权力运用体系。

　　社会转型时期的复杂性和多元性，要求公共权力的行使必须与专家指导、民意回应紧密结合起来，按照系统性、知识性和创造性的要求来展开，增强对人民群众需求的回应，形成科学决策和民主决策，才能真正推动经济社会的科学发展。 ■

　　作者为中共江西省委党校比较政治经济研究中心主任