终结食盐专营时机成熟

　　【财新《中国改革》】（特约作者 陈伟）盐业是中国实行专营专卖的两个行业之一。近年来，围绕盐业专营存废的争论一直未中断。前不久，中国社科院发布的《中国经济体制改革报告2012-建设成熟的社会主义市场经济体制》报告提出，加快垄断行业改革，重点是铁路运输行业和盐业改革。笔者认为，盐业体制改革必须坚持放开专营的市场化方向，但是，应充分考虑各种风险和问题，而非简单的“一放了之”。

实为“诸侯割据”的食盐专营体制

　　在众多垄断行业中，食盐体制的改革并不复杂,但每因专营才能保障食盐加碘而遇到极大阻力。2011年，日本核辐射事件引起中国谣“盐”风波，食盐专营被认为是盐荒平息的制度优势，盐业体制的市场化改革因之进一步停滞。

　　但是，另有观点认为，“抢盐风潮很快平息的原因在于民众知道了真相，对碘盐和防核辐射的关系有了正确认识，”甚至“如果不专营，情况反而不会那么严重”，“导致抢盐风波的一个因素，主要是销售途径太单一”。“盐荒发生后，盐业公司不得不临时向食盐生产企业下达生产指标，食盐生产企业在得到生产指标后才能够生产。就是这样一道环节导致了市场出现了一个食盐销售的真空期。食盐专营对市场的反应是相当迟钝的”。“食盐专营制度规定只有取得“食盐准运证”的运输公司才能合法的运输食盐。运输渠道是单一的，只能运盐，并不走其他商品物流渠道，这导致其效率低下。”

到底孰是孰非？

　　为了讨论清楚上述争论，首先要对“盐业体制改革”概念有清楚的认识。首先，盐业的范围大致包含两块，一是常说的食用盐（或入口盐），另一个则是工业用盐，后者大约占全部盐消费量的80%以上。其次，从市场化程度看，中国工业用盐已经基本实现了买卖双方直接见面、自主协商的供求机制（批量小、用户多的小工业盐未完全市场化），基本完成了市场化改革；目前所称的专营体制，主要是指食用盐的专营体制，即仍然采用传统计划体制的做法，垄断经营。所以，“食盐体制改革”或用“食盐专营体制改革”的提法更为准确。这里，为了讨论方便，本文仍沿用盐业体制改革。

　　中国的食盐专营制度可以追溯至上世纪90年代。改革开放后，盐业的计划经济曾经一度出现松动，向着市场化的方向迈进。但是，在当时，盐业生产力水平十分落后，呈现出多小散乱的发展格局，市场秩序比较混乱，并且，食盐也未强制加碘。

　　1990年， 联合国“世界儿童问题71国首脑会议”提出，在2000年全球消除碘缺乏病的目标，时任国务院总理李鹏在《儿童生存、保护和发展世界宣言》和《执行90年代儿童生存、保护和发展世界宣言行动计划》上签字，承诺中国实现2000年消除碘缺乏病的目标，食盐加碘提上了政府日程。为了在短期内有效整顿盐业市场秩序，实现碘盐普及目标，1994年国务院在《关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》中，同意“对食盐实行专营”。随着1994年《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》和1996年《食盐专营办法》的颁布实施，中国正式确立了食盐专营制度。

　　这一食盐专营体制，呈现出政企合一、计划供求、政府定价、体系分散等四大关键特征。

　　政企合一：多数省、区、市实行了政企合一的管理模式，“一套机构、两块牌子”，盐业公司同时承担了行业管理和监督执法的职能。在中央一级，工信部消费品司（盐业办）是盐业生产的主管部门；国家发改委经贸流通司是食盐计划的主管部门，但在实际执行中，委托中国盐业总公司编制食盐计划草案。

　　计划供求：食盐实行以需定产、计划供求的管理方式，这是食盐专营体制的核心环节。食盐实行特许生产，国家确定了100家左右的食盐定点生产企业。每年年底，国家发改委下达编制食盐计划的通知，然后，由各地盐务局（盐业办）会同发改委等部门制定各自的指标分配方案，然后，召开全国性食盐计划工作会议加以平衡协调，国家发改委委托中盐总公司制定全国食盐计划草案，最终由国家发改委下发食盐计划指标。除此之外，食盐批发和运输也实行许可证管理（一些地方还发放了零售许可）。

　　政府定价：食盐实行政府定价，国家发改委价格司负责确定食盐的出厂价和批发价，食盐零售价由各省价格主管部门制定。

　　体系分散：一是组织系统高度分散，二是利益格局复杂分化。不同于同样实行专营制度的烟草部门，盐业部门并未建立起全国性人、财、物、产、供、销一体的行业体制，一些地区（如辽宁）甚至尚未建立起全省统一的垂直管理体系。在利益格局方面，最突出的矛盾是产销矛盾，也就是制盐企业与专营企业之间的矛盾。其次，在政府主管部门与专营企业之间，中央企业与地方企业之间，在政府产、销主管部门之间，也存在着不同形式的矛盾。

　　总之，这是一种名义上是“计划经济”、实际上是“诸侯割据”的专营体制。这样的事实可能与多数人对专营体制的理解存在很大差异。

专营带来了一系列问题

　　这种“四不像”的盐业体制在碘盐普及、运行效率、产业升级、廉洁自律、利益分配等若干方面带来了一系列问题。

　　激励机制扭曲和外部监管缺失导致普碘“死角”。

　　在中国，食盐实行全省统一定价，即，在同一个省区范围内，中心城市和边远地区批发和零售价格相同。这就会形成如下结果：在中心城市售盐利润较高，在边远地区售盐利润较低，甚至会亏本。为此，实际建立了一种基于普遍服务的交叉补贴机制，通过激励专营企业普及碘盐，提供普遍服务。

　　但是，在实际执行过程中，一些地区（主要是中西部地区、经济相对落后地区），在政企合一、缺乏有效监管的体制下，专营企业逐利动机越来越强，“以近补远”、“抽肥补瘦”的交叉补贴政策未能认真贯彻，他们在享受中心城市售盐高利润的同时，不愿亏本地向边远地区供盐，导致越是偏远落后地区盐价越高。这不利于碘盐推广，背离了食盐专营的初衷。

　　垄断低效抑制了行业发展的活力和动力。

　　在现行体制下，政府“看得见的手”和市场“看不见的手”都无法正常发挥作用。在销售环节，现行的专营体制已经演变成了一个“养人体制”。专营队伍规模庞大，人浮于事，信息流、物流、资金流不畅。全国专营企业人均销盐量不足百吨，在一些地区，人均销盐量只有20吨-30吨。

　　在生产环节，在现行体制下，争夺食盐计划指标的竞争代替了市场竞争，落后制盐企业依靠计划生存，企业缺乏创新动力，造成“优不胜，劣不汰”、“小散弱乱”。中国制盐企业平均产量只有10万吨，大型企业年产仅为200万-300万吨。而在市场化的美国，制盐企业产量都在1000万吨以上，墨西哥的制盐企业产量也在700万吨以上。影响了产业结构调整，导致中国盐业技术总体落后，产品单一。更重要的是，中国盐业品种单一，多品种盐生产虽已起步，与日本、美国等先进国家仍存在较大差距。

　　专营网络独占行业利润导致严重产销矛盾。

　　在现行体制下，在食盐和小工业盐领域存在典型的买方垄断，产销之间交易地位事实不平等，运销环节加价比例过高。出厂价400多元的食盐经过运销环节三级批发，价格就上升到了1300-1400元。根据一些报道及笔者调研时的耳闻，一些地区还不同程度地存在盐业公司索要回扣、红包、变相收费、拖欠盐款等现象。并且，每次因物价上涨和生产成本增加而提高盐价的大部分收益，也都被专营企业占有。

　　由于长期存在的收益分配失衡和缺乏有效投入，很多生产企业生产技术条件还停留在上世纪70、80年代，生产企业职工的艰苦生活与专营企业的较高稳定收入形成了鲜明对照，产销矛盾不断深化。近年来，“盐业内幕”不断爆出，也都是产销矛盾长期得不到平衡的必然结果。

　　透明度的缺失诱发公正廉洁问题。

　　在现行体制下，专营企业是政企合一的主体，既当裁判员，又当运动员，从外部看，具有封闭运行、缺乏监督的特征，导致了很多制度性问题。最突出的反映就是计划指标分配，这是食盐专营的核心环节。现行的计划分配方式未能充分体现效率优先原则，计划制定过程透明性不足，尤其是在产销一体化加快推进形势下，专营企业往往倾向于自己下属的制盐企业，导致计划分配结果失去公正。值得注意的是，由于垄断利润较高、外部监督不足，盐业公司在职消费问题较为突出，贪污腐败时有发生。根据报道，浙江、江苏、广东等地都出现过群体贪污腐败案件。

维持专营的三个理由站不住脚

　　既得利益者为了维护食盐专营中的利益关系，推演出若干论证该制度必要性和优越性的理论，主要包括三种，即“历史遗产说”、“普及碘盐说”和“现实条件说”。

　　如何看待食盐专营这种制度遗产。

　　食盐专营制度最早可追溯至2000多年前的汉朝。为了掌握全国经济命脉，从经济上加强封建中央集权，抗御匈奴的军事侵扰，打击地方割据势力，汉武帝推行了包括盐铁官营等在内的一系列重大财经政策。此后，食盐专营一直延续至今。

　　但是，古代长期实行食盐专营的两个基础因素：一是专营的目的是确保统治者获得稳定的财政收入。盐税作为“人头税”的一种变体，在很长一段时期内，是第二大税种。二是专营的条件是在古代受生产和运输条件所限，食盐总体处于供求紧张或供不应求的状态，在战争、洪涝的个别年份甚至会出现供不应求的“盐荒”。

　　时至今日，食盐专营的上述两个条件，都已经发生了根本性变化。第一，随着中国工业化和城镇化进程的加快，在国民经济中，盐业对经济增长和财政收入的贡献率已经十分微小。第二，盐业的供求关系发生了本质变化，盐业已处于严重供过于求的状态，盐业产能总体上比实际消费量高出2000万吨。而且，政府垄断食盐供应的难度和成本却要大很多，需要一个高度完全的信息体系和有效的监管机制。

　　如何看待食盐专营与普及碘盐的关系。

　　在论述食盐专营必要性时，一个最核心、最常提到的论据就是普及碘盐。国际经验表明，食盐加碘是各种补碘方法中最好的一种,是消除碘缺乏病的最有效途径，不仅安全、有效、经济和容易推广，而且符合微量、长期、生活化要求。但是，食盐专营是不是保障碘盐普及的最有效途径，一直是争论的焦点。

　　必须肯定的是，十多年来，食盐专营制度做出了重要的历史贡献。群众食用碘盐意识明显增强，全国范围内碘缺乏病基本消除，碘盐使用率接近了95%，碘缺乏病区儿童智商水平有所提高，儿童甲状腺肿大率下降到5%以下。盐业秩序有所改善，有的盐政执法人员为此甚至献出了生命。盐业的生产力水平有所提高，涌现出一批盐业骨干企业。

　　但是，食盐加碘并不等于食盐专营，食盐专营是普及碘盐的政策选择之一，而不是全部。从国际经验来看，在普及碘盐和食盐专营之间，并不存在必然的逻辑关系。根据国际控制碘缺乏病理事会（ICCIDD）的一项统计，世界上碘盐覆盖率超过90%的国家有30多个，而只有中国等少数国家（地区）曾经或正在实行专营/专卖体制。并且，自上个世纪70年代以来，越来越多的国家/地区放弃专卖（专营）制度，如意大利1974年废除专卖制度，日本和台湾也先后放弃专卖制度。

　　而且，事实上，很多食品都有营养强化的必要性（如酱油加铁、面粉营养强化），如果仅仅因为需要营养强化而建立一套专营体制，在中国不知需要建立多少套专营体制。

　　如何看待客观条件的变化对食盐专营制度的影响。

　　食盐专营制度是中国在市场经济建设初期、盐业生产力水平相对落后、组织体系不健全、监管能力不足、群众补碘意识较为薄弱、交通基础设施不完善条件下，为了在短期内快速实现碘盐普及目标所采用的一种特殊制度安排。随着客观条件的变化，今天取消专营制度的时机是否成熟了呢？对此，可谓“仁者见仁，智者见智”。

　　关于专营制度存废与否的争论，支持专营者最常见的论据就是“三个不成熟”，即消费者群体不成熟、经营主体不成熟、市场管理不成熟。笔者认为，这种观点有一定道理，但应该谨慎对待。应该看到，经济社会大环境、盐业自身生产力和产业结构及政府监管体系的新变化，并根据这些变化积极推进改革。

　　从中国经济社会发展的大环境来看，市场经济环境和基础设施条件在过去的15年都发生了巨大变化，从不完善走向完善。

　　从盐业自身的变化来看，生产力得到很大提升，产业结构由分散走向集中，由产销分离走向产销一体，并逐步涌现出了中盐集团、久大集团等一批大型骨干企业。

　　从消费者群体的变化来看，绝大多数地区的消费者已经走向成熟，掌握了基本的碘营养知识，能够主动地选择和食用碘盐。

　　从政府管理来看，近年来，中国高度重视食品安全监管，监管法规、监管机构和监管方式逐渐走向成熟。相对于其他一些食品（奶粉、香肠等），食盐的加工工艺简单、是否合格易于监测、短期误食后的危害性相对较小。

改革之路

　　经过近十年的改革之争，无论是维护专营派，还是改革派，似乎形成了某种共识：必须走市场化道路，废除食盐专营只是个时间问题。

　　目前，双方的差异似乎主要表现在改革的具体时间安排上：前者虽然口头上仍然坚持维护专营制度，但已经从心理上做好了改革的心理准备，目前努力的方向是将改革的时间表推至“十三五”时期；而后者倾向于立即（至多2年）推行改革，废除专营制度。这也是这么多年盐业体制改革争论所带来的一个无形成果。

　　至于具体的改革时间表如何确定，改革在什么时候启动最好，个人认为并没有简单的答案，关键在于改革方案的设计和配套预案的准备情况。

　　对于如何推进盐业体制改革，笔者提出一些不成熟的看法和建议。这些看法只是一些原则性的，针对的是改革中的几个核心问题，。

　　第一，在目标上，充分考虑各地区碘营养状况差别，制定差异化的碘盐普及目标，在此基础上，优先保障缺碘盐普及率，将其作为衡量各项改革方案、改革优劣措施优劣的首要标准，特别是通过立法形式强化碘盐普及。据称，中国生活于缺碘地区的人口达到7亿，因此，在强调民生、着力构建和谐社会的今天，这一目标必须优先重视。

　　第二，在机制上，盐业体制改革必须在总量调控的基础上引入竞争，通过有效竞争提高碘盐普及率，促进产业发展与升级。特别是考虑在那些碘盐普及率一直无法达标的省区，通过公开竞标和政府补贴选择有实力的大企业，通过普及率承诺制的形式实现推广碘盐。

　　第三，在监管上，由于食盐涉及营养健康和食品安全，因此，必须在盐业资源开采、食盐生产和批发等环节加强准入管理，建立健全监管体制。特别是在改革初期，应加强监管投入，建立工商、质检、卫生等多部门协调的新型监管体制。

　　第四，在组织上，盐业体制改革应该坚持“团结一切可以团结的力量”，应该充分尊重包括制盐企业、专营企业、盐业协会、卫生部门、广大民众等在内的合理意见。

　　第五，在配套上，要针对改革过程对碘盐普及率的影响制定各种预案，特别是对现有的专营企业加强考核管理，要制定行业重组的系统方案，确保职工的妥善安置。

　　综上，盐业体制改革的“第一只靴子”已经落下。在改革呼声的感召下，一些地方（如重庆）在自行摸索市场化的改革道路，为迎接放开专营后的市场竞争做积极准备，这特别值得其他坐食专营利益的地区学习借鉴。另一方面，改革的步伐也应加快，“第二只靴子”何时落下、如何落下，直接影响着盐业职工思想和队伍稳定。

　　笔者认为，推进盐业体制改革的时机已经成熟。实际上，在2007年研究盐业体制改革时，笔者主持的课题组就曾提出了以2011年为时间点、从局部地区和领域试点起步、“十二五”全面推进改革的方案设计：“最佳”结构是由市场决策主导，而不是政府指令。

　　推进垄断行业改革是一项艰巨任务，既得利益者已经建立起固化的关系网络，形成了为不改革辩解的成熟理论。除了客观证据外，在很多情况下，对于改革时机的判断取决于研究者和决策者的立场、经济理念乃至心理，这也是产生分歧的来源之一。

　　如果将改革还原为官员的个人得失问题，可以从“经济人”的微观视角看待改革问题：改革必然要面临风险，当改革者（特别是决策者）面对的风险与收益不对等时，便会出现改革者改革动力不足、决策延迟的问题。在盐业体制改革中，与其说是整个盐业体制不顺，不如首先说是政府内部的决策与管理体制不顺。有时，垄断行业的改革首先要从政府自身改革抓起。 

　　作者为国家发改委经济体制与管理研究所副研究员

　　本文观点与作者所供职单位无关