扭转政府公司化倾向

　　【财新《中国改革》】（中欧陆家嘴国际金融研究院课题组）随着中国经济体制改革进入深水区，财政体制改革渐成社会关注焦点。近年来，中国出台了一系列财政体制改革措施，如逐步将土地出让金纳入预算管理。然而，财政支出尤其是投资性支出的使用、管理和效率问题仍然令人担忧，而且模糊了政府与市场边界，诱发了大量寻租行为，导致政府成为“闲不住的手”，此乃经济转型必须直面并加以消除的重大障碍。

投资依赖症及其成因

　　自上世纪90年代起，在中国的GDP构成中，投资的贡献率一直占有重要地位。从表1可以看出，自1995年起，资本形成对GDP增长的贡献率就已达到55%。此后，仅在2000年和2005年下降到40%之下，其余年份则一直稳定在50%左右。2009年在“4万亿”计划推动下，急剧上升至91.3%的历史最高位。

　　从国际比较来看（表2），中国的资本形成率（投资率）也远远高于世界平均水平，甚至显著超过处于类似发展阶段的新兴经济体。

　　过度依赖投资是中国经济最鲜明的特征。这不仅导致产能过剩、环境污染等一系列问题，而且也是收入分配失衡的体制根源。而财政投资性支出则是高投资率的重要成因。

　　2007年之前，在中国政府的财政支出项目分类中，有一类名为“经济建设费用支出”，而发达市场经济并没有相应项目。2007年起，中国对于财政收支科目实施了较大改革，新的支出分类不再按经费性质设置科目，而是根据政府职能和部门预算的要求，统一按支出的功能来设置。类级科目综合反映政府的职能活动，如一般公共服务、国防、外交、教育、科学技术、社会保障和环境保护等。

　　但实际上，财政投资性支出对于中国经济建设仍具有很大的影响。

　　首先，财政资金对于经济活动的调控和干预仍为常态。例如，在2008年金融危机爆发之后，从中央“4万亿”和地方经济刺激计划的投资重点仍为铁路、公路等基础建设领域。2012年中，在经济增速下滑压力倒逼下，许多地方政府推动的机场、交通运输等大型项目均获得了国家发改委的批准。

　　其次，当前许多地方仍动用财政手段来扶持地方重点企业的发展。许多地方政府为了招商引资，对于许多大型企业给予各种优惠措施，甚至不惜违反国家土地、财税、环保等政策，有时奖励企业的财政补贴远超出了企业缴纳的税费。同时，许多地方政府为了扶持本地明星企业，引导其做大做强，不仅在贷款等方面给予重点关照，甚至还出现了动用财政资金为企业解困的极端案例。最后，由于国企改革的停滞，地方政府依然可以轻易地通过国企开展投融资活动，在诸多领域出现了“国进民退”现象。

财政投资性过度支出之弊

　　2008年金融危机之后推出的“4万亿”计划，堪称财政投资性支出的大手笔，也为研究财政投资性支出提供了很好的案例。

　　“4万亿”刺激在当时或许是必要的，确实缓和了外部经济危机的冲击，但其投资决策与投资管理都存在值得反思之处。更重要的是，地方政府在“4万亿”掩护之下，通过地方融资平台大量融资和投资，带来了严重后果，可能需要很多年才能消化。

　　在宏观层面，经济刺激计划负面效应显现。

　　——引发了新一轮的通货膨胀和产能过剩

　　“4万亿”投资引发了三个结果：自2010年下半年开始的通货膨胀、众多行业的产能过剩，以及2009年以后的房价反弹。尽管国家发改委主任张平说，“4万亿”投资没有一分钱进入“两高一资”产能过剩行业，没有一分钱进入股市和楼市，但是，只要进入大型国有企业、进入国有金融机构、进入“影子银行”体系，就存在进入高利贷市场、进入股市、进入楼市的可能。与此同时，“4万亿”投资多数都投向了基础设施，带动钢铁、有色、水泥等高耗能产业，对“十一五”末期的节能减排产生了前所未有的压力。2010年，全国各省区为了完成节能减排任务，纷纷拉闸限电，甚至出现了像河南林州在最冷的1月停止学校、医院和小区供暖的极端做法。工信部公布的最新统计数据显示，在中国的24个行业中，有22个行业存在严重的产能过剩。

　　“4万亿”也引发了2010年至2011年的经济过热和明显的通胀压力。2011年，通胀率一度突破6％高位，迫使中央不得不采取急刹车，连续12次提高银行存款准备金率，并采取包括房地产限购令在内的行政措施来打压投资，这又导致2012年经济增速下滑。

　　——政府债务剧增，工程质量难以保障

　　在“4万亿”的刺激下，高铁建设衔枚疾进，铁道部负债累累。截至2012年三季度，铁道部资产为4.3万亿元，负债2.66万亿元，资产负债率为61.81％。由此造成的拖欠工程款和施工人员工资，一度使得全国近九成的铁路项目停工，迫使铁道部不得不通过举债或获得财政拨款等方式再次融资来缓解危机。“高铁大跃进”也引发了刘志军系列腐败大案。原外经贸部副部长张祥在接受香港《文汇报》采访时称，中国在金融危机以来因投资过失而造成的经济损害要远胜于同期贪腐数字。其领导的团队经过一年调研发现，在国家启动“4万亿”投资刺激经济的过程中，一大批不符合要求的大项目匆匆上马。其调研的案例中，最终高达30%的案例宣告失败，而在同期美国刺激经济的救市项目中，失败率只有5%。

　　在中观层面，地方政府存在严重的“道德风险”。道德风险即“从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动”，或“当签约一方不完全承担风险后果时所采取的自身效用最大化的自私行为”。在现行体制下，地方官员可以从大搞投资中获得大量好处，承担的风险和责任却很低。风险与收益的高度不对称极易诱发严重的道德风险，尤其是过度举债和腐败问题。

　　——地方政府债务问题

　　地方政府随“4万亿”提出配套的投资计划超过24万亿。资金主要来源是各地方政府的融资平台。银监会内部统计显示，截至2010年末，融资平台贷款超过9万亿元。2009年，银监会就对地方融资平台债务风险发出了明确警示。2010年6月，国务院便专门发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求对融资平台公司债务全面清理。2012年12月31日，财政部、发改委、央行和银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。这一问题，将困扰中国多年。

　　——地方政府的“财政危机”

　　任何官员都存在政治周期，在缺乏有效约束的情况下，很容易导致以透支未来的方式实现短期增长，即“寅吃卯粮”。以重庆市为例，仅2010、2011两年间其固定资产投资额就超过1.45万亿元，而同期地方财政收入加上中央补助不到8000亿元。重庆市八大政府融资平台的负债率都超过70%。截至2010年底，重庆市总债务规模超过3000亿；2011年财政缺口超过1000亿元，占重庆经济生产总值的10.52%，远超3%的国际警戒线。

　　重庆市财政危机问题是当前中国大量地方政府由于大肆举债投资而纷纷出现财政困境的缩影，而伴随着经济增速的放缓，企业利润的下滑以及房地产市场调控的持续等因素，地方政府的财政收入可能下降，如何应对巨额地方政府债务就成了一个棘手的问题。

　　中国的地方政府仍然属于“预算软约束”的行为主体，如何遏制其体制性扩张冲动是一项长期挑战。地方政府的体制性扩张冲动依然强悍，时刻在寻求机会，而“4万亿”提供了难得的政治合法性。

　　——腐败问题

　　政府一方面大力涉足经济建设活动，另一方面保留了大量的实质性审批权力和经济资源的支配权。这为腐败提供了理想的温床。以近几年为例，从许宗衡、许迈永到刘志军、薄熙来，无不警示官员寻租的严重性。更有说服力的案例是，河南省交通厅连续四任厅长落马，湖南省交通厅自2000年以来七名厅级官员落马。利用房地产、证券市场、基础设施建设等经济活动寻租，已经成为新时期腐败的主流形式。地方投资热潮则不可避免地成为腐败的温床，腐败渐呈失控态势。这也是社会收入分配差距迅速扩大的致因之一。

　　在微观层面，政府与市场边界模糊化。在发展经济成为地方政府职能后，政府与市场的边界注定会被模糊化，导致政府的越位与缺位并存。太阳能产业的由盛而衰，为透视政府与市场边界提供了绝佳的分析案例。

　　江西省不仅将光伏产业基地建设列为头号的战略性新兴产业重大工程，更明确提出力争赛维（一家在纽约股票交易所上市的民营企业）实现销售收入1000亿元的目标。在地方政府资金、人才、电力供应以及土地使用等方面的政策支持下，赛维走上了超常规发展之路，激进扩张产能。然而2008年以来，国际光伏产业需求逐渐萎缩，出现了全球性的产能过剩，赛维遭受重创。截至2011年末，赛维负债总额高达302.30亿元，其中，短期借款、应付票据、应付短期债券等刚性债务达到196.71亿元，破产传闻不断。2012年7月12日，新余市人大常委会第七次会议“审议通过了市人民政府关于将江西赛维LDK公司向华融国际信托有限责任公司偿还信托贷款的缺口资金纳入同期年度财政预算的议案”。但是，直接动用财政预算资金帮助民营企业还债，其合法性引起了专家学者与社会公众的广泛质疑。

　　政府投资不仅可以迅速拉升GDP，而且可以创造出税收和大量寻租空间，既有面子又有里子，令地方政府乐此不疲。由于投资冲动，地方政府总是竭力寻求更多的资金来源，从而形成了土地财政、地方融资平台等一系列问题，成为经济发展和社会转型需要面对的“定时炸弹”。

财政投资性支出与“经济建设型政府”

　　在完善的市场经济中，政府存在的必要性主要在于：1）维护公平竞争，特别是社会的法治、私人产权的保护和反垄断。2）提供必要的公共产品。公共物品如国防、公安、环境、法制等存在外部性和“搭便车”的情形，市场不能有效地提供。3）在发生经济和金融危机时，实施必要的干预。特别是“大萧条”以后，政府被广泛地认为应在金融危机中扮演“最后贷款人”角色，以缓和危机的连锁反应带来更大的冲击。

　　简言之，政府主要职能是提供公共服务、弥补市场失灵，应保持对所有市场竞争主体的利益中立，政府自身更不能追求利润，这样才能保证市场经济的灵魂——公平竞争。

　　然而，大量地方政府是“经济建设型政府”，突出表现在：1.各级政府把经济快速增长视为主要任务，招商引资无序竞争。政府运用税收、土地、信贷、项目审批等各种资源，选择性地为个别企业提供扶持。这在新能源领域表现得尤其突出。2.政府直接涉足经济活动，例如基础设施；3.政府通过大量国企从事高度市场化的业务，例如PE、房地产等等。

　　政府偏离公共服务职能，而沉湎于经济建设，带来了诸多弊端。

　　——政府投资的效率一定很低

　　政府经营所有者缺位，缺乏激励，效率低下。政府投资一方面抑制了技术创新的市场冲动，另一方面造成社会资源的浪费和经济效率的低下。由于官员或国企高管基本上无需承担决策的风险与成本，极易引发“道德风险”，出现大量不负责任的投资行为。

　　在市场经济中，信息是分散的、瞬息万变的，而集中的政府决策无法及时处理大量的市场信息，极易导致决策失误。由于政府等级官僚制的结构特征，一方面官僚机构的运行扩大了交易费用，另一方面，由于多层级的存在，使信息容易产生不足和失真，决策失误率大大提高。最近，国务院发展研究中心主任李伟提出了一个值得思考的问题：“为什么风电、光伏、多晶硅、LED等，两三年前还是我们政府主导的战略性新兴产业，而如今用一个形容词叫‘满目凋零’呢？”

　　——政府投资对公平竞争和企业创新构成威胁

　　政府掌握税收优惠权、土地支配权、大量的审批权，往往会明里暗里对政府所属的企业或所从事的投资给予各种优惠，这极大地破坏了高效的市场经济的基础，即公平。不仅如此，政府掌握的权力，诱使大量企业家热衷于寻租，严重破坏了企业家精神，对构建创新型社会极为不利。

　　——政府投资难以避免腐败问题

　　大量的钱投资到项目里，却很少得到监督，腐败带来的社会成本非常高。同时，政府官员手持着各种投资权或投资审批权，大量想走“捷径”的企业与官员一拍即合，腐败问题愈演愈烈。政府权力不仅寻租，有时还“设租”，对市场形成严重的干预。

　　——政府投资带来系统性的金融风险

　　政府投资往往动用大量资金，其中很大部分源于负债，而政府项目的低效率造成这些负债没有未来收益作保障。负债如果大量变成银行坏账，可能诱发金融危机。如是政府救助银行，最后还是通过政府收税或发钞票来弥补，而更高的税负造成民间生产和消费受到挤压，更多的货币发放带来的通胀实际也是征收铸币税。在土地出让金占到地方财政40％的情况下，地方政府偿债能力高度依赖于房地产市场。一旦房地产市场出现大的波动，很容易引发系统性的金融风险。

　　——政府应有职能被边缘化

　　政府忙于经济建设必然使其用于服务的资源受到挤压，没有精力和动力去严格执法，导致环境污染、食品安全几近失控。事实上，很多污染项目背后都有地方政府作为保护伞。此外，政府对教育、医疗、养老等公共服务职能也失去兴趣。

治理之策：顶层设计

　　——“顶层设计”是厘清政府与市场边界的关键

　　2003年中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“实行政企分开、政资分开、政事分开。深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。

　　这一决定对如何正确地处理政府与市场的关系给出了顶层设计，特别是把公共服务作为政府的核心职能。但是，知易行难。过去十年，政府职能不仅没有转变，反而在“地方政府公司化”的道路上狂奔。其原因在于：其一，顶层设计不够明确。在从经济管理职能向公共服务职能转型的过程中，哪些是政府应该放弃的做法？哪些是政府应该承担的责任？对此并没有给出清晰而具体的说明。

　　其二，缺乏奖惩机制。地方政府和官员也有各自的利益诉求，如果没有相应的奖惩机制，官员必然会按照自己的利益行事，“转型”注定成为挂在嘴边的口号。

　　其三，缺乏相应的监督制约机制。结果，在利益驱使下，掌握巨大经济资源和审批权的各级政府日益演变成一个庞大的经济机器。

　　十七届五中全会以来，胡锦涛等中央领导多次强调要加强“改革顶层设计”。在2012年两会上，政府工作报告和“十二五”规划均强调：“要更加重视改革顶层设计和总体规划。”对“政府与市场的关系”加以明确的顶层设计是极其必要的。

　　——政府应是市场秩序的维护者，而不应是市场的参与者

　　政府应明确定位成市场秩序的维护者，而不应干预微观经济活动，更不应“与民争利”。

　　具体而言：第一，政府要把主要精力放在公平执法上，尤其是环境污染、食品安全等引发民众高度不满的领域；第二，国有企业应坚决退出竞争性领域，例如房地产、PE等等；第三，政府不能对企业给予“歧视性”的补贴或扶持，破坏公平竞争，对于招商引资现象应实行必要的整顿和规范，避免各地出现恶性竞争。第四，《反垄断法》必须得到执行，重点是打破央企的不合理垄断。“非公36条”“新36条”应该从纸面变为现实。

　　——政府应重视社会性公共服务，而不应过度介入经济发展领域

　　具体而言：第一，财政资金投入重点应从基础设施转向社会保障、医疗卫生、教育、生态环境等社会性公共服务领域；第二，基础设施领域投资应通过市场化的机制，主要由民营企业承担。政府只要牵头做好规划设计，项目的具体实施完全可以由市场化的企业来承担。第三，必须切断政府和国企之间的经济联系，让国企真正成为与民企没有区别的市场主体。例如，政府不得给予国企信贷、土地、税收、审批等特殊优惠，不得干预国企的自主经营行为，不得为国企提供政府担保。“地方融资平台”本身就是政企不分的产物，应该予以清理和禁止。要做到真正的政企分开，国企体制改革还有很多工作需要推进。

　　——深化行政管理体制改革

　　市场经济的主角是企业而非政府。大量审批权的存在，是违背市场经济基本原理的。2012年10月10日，中国政府网公布《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，提出了新的两个“凡是”：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”如果两个“凡是”能得到真正的落实，将为企业创新释放出巨大的制度空间。这也是李克强提出“改革是中国经济最大的红利”的深层次涵义所在。

　　具体而言：第一，发改委不应审批民企的投资项目，未来在国企体制改革到位之后，发改委的审批职能应该彻底退出。第二，证监会不应审批IPO项目，哪些企业可以上市应该由投资者来决定，证监会只要确保充分的信息披露和严惩造假行为即可。第三，应该按照“法无禁止皆可为”的原则，梳理现有的审批，对不合理的坚决废止。

治理之策：财政民主

　　财政民主是解决政府与市场错位的根本。

　　成熟市场经济国家的政府介入市场极少发生，一般是在危机发生时，而且介入是暂时的，在危机趋于稳定后就及时退出。由于政府投资有诸多缺陷，而政府天生有投资的饥渴，这就需要一个适当的程序来控制政府投资。成熟的经济体已经摸索出比较好的经验：财政民主。

　　财政民主实际上就是利用民主机制来监督财政。财政民主的效力会受几个因素很大影响：一，议会是否拥有独立于政府的强大权力。如果议会代表的选举机制不健全，或完全由政府官员把持议会，即便有议会审查和批准预算，也只能流于形式。二，预算是否覆盖全部财政收支范围。如果进入预算的资金只是全部财政资金的一部分，预算制度的功效也会被抵消。三，与预算有关的财政信息能否公开、透明。如果整个预算过程都在“黑箱”中操作，议会的审批也难免脱离公民的意志。四，预算监督是否存在强有力的、法制化的常规渠道。如果违反预算的收支行为不受惩罚，财政民主就只是一种糊弄公民的高级障眼法。

　　财政投资性支出之所以出现如此多的问题，究其根本，是因为财政民主的缺失。只有从根子上管住了地方政府乱花钱的欲望和能力，才有可能扭转地方政府公司化的倾向，确保财政资金用对地方、用得有效率。

　　——应进一步增加财政的透明度

　　中国于2007年发布了《政府信息公开条例》，明确了“阳光政府”的信息公开要求：“凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开”。但是，《条例》自2008年5月1日正式施行以来，不愿公开、不敢公开、不屑公开现象普遍存在。清华大学《中国市级政府财政透明度研究》报告，将研究主体定位在了比省级财政更为细化的市政府：据当前可获得信息最近、最完整的2010年数据显示，81个市政府，达到全国财政透明平均水平的仅43%。即使将平均水平作为及格线，多数市政府“不及格”；如果按照“60分及格”的标准，则仅有7个城市过线，及格率仅为8.6%。在财政公开的信息中，政府更愿意公开预算，而不是决算。而对于预算外花销，81个市政府无一公开。

　　财政信息公开实际上触及官员是否愿意接受监督的本质问题。四川省巴中市巴州区白庙乡2010年公开财政开支细节的“壮举”没有获得体制的支持与认可，相反，它被体制迅速隔离。即便国务院督促的中央部委“三公”经费公开，不少部委也是“犹抱琵琶半遮面”。

　　——进一步提高公民的参与程度

　　中国应进一步创新民主模式，让普通纳税人参与到财政支出决策中，让社会公众了解预算编制的流程、机制，提供公民的参与程度。应建立常态化的公众听证制度，确保公众的知情权和参与权。

　　听证是决策者听取公众意见的一种方式，也是公众参与立法和公共决策的一种途径。凡涉及公众切身利益的社会改革方案和重大政策，均可探索建立听证会制度，扩大公众的知情权和参与权。

　　目前虽然听证会比较多，但大多由政府或职权掌握者启动听证程序，而由公民个人申请启动听证程序并被政府采纳及启动的少之又少。且从法律角度来看，是否启动听证程序也并没有强制要求，这容易导致操作中很大的随意性，对敏感问题往往职权掌握者并不采取听证形式，而是召开座谈会、论证会等方式听取意见，但是，座谈会难以有法律制度和技术意义上的程序，论证会又往往强调在事实判断和价值判断有公认标准的前提下对应有结论的辨析，它们均使“完善重大决策的规则和程序”无法落实。

　　听证制度一方面应该常态化、公开化，引入社会公众、专家学者和各种中介组织对预算项目进行监督、评价，从而更准确地显示公众对公共产品和公共服务的偏好，确保实质性的公众参与；另一方面，则是从法律上对那些政策、决策、项目必须强制采用听证制度予以明确规定，从而避免听证制度流于形式、随意性过大。

　　——应尽快完善《预算法》的修订

　　现行预算法在很多方面已经滞后于改革进展，预算法的修改及完善更趋必要和紧迫。

　　《预算法》应对各级政府的财政预算编制规定细致的标准，强制要求预算报告详尽、细致，从而可以清楚地了解财政资金的预计安排情况。

　　在《预算法》中加入惩罚制度，增加违法成本。目前，中国长期以来主要依靠党的纪律和廉政教育来约束党员干部的行为，当政府人员在财政开支中存在问题时，往往仅追究党纪政纪责任，而由于没有明确的立法依据，往往难以追究其法律责任。审计署每年查处大量的财政资金使用违规，但最终罕有实质性的惩罚。因此，《预算法》中应加入惩罚条款。违法者不仅要承担行政责任，还要承担一定的刑事责任，从而加大违法成本，杜绝集体腐败。

　　——做实人大监督权

　　依据中国宪法，全国人民代表大会应该拥有立法、审批预算、选举和任命国家领导人、监督四项权力。

　　正如吴晓灵（2012）所指出的，这四项权力都没有到位：1.上世纪80年代，由于改革开放进展比较快，修法来不及，认识不容易统一，人大把立法权力下达给国务院。特别是税法，任何一个国家的税都是由议会来定的，而中国主要的税种都不是人大定的。2.国家预算现在太粗，根本无法实行监督。3.既然人大任命了领导，就应该有问责，也可以对一些部长质询。但是，在实践中，政府高级官员接受人大质询的情况非常罕见。4.人大监督法律的执行、预算的执行、官员的行为，这些都是在宪法当中赋予公民的权利。但是，目前人大还难以起到对政府实质监督的作用。

　　现行法律对人大的监督范围也未予明确界定。如，《预算法》并未清晰地赋予人大对预算的审查监督权，缺乏人大及其常委会对预算审查监督的规定。为此，可考虑：

　　一、赋予人大代表对预算案的修正权。对明显不合理的预算安排，人大代表可以修改预算；

　　二、赋予人大代表对预算案的分项审批权。如果政府提交的预算是一揽子预算，人大可以全盘否定，也可以全盘肯定，且对于不合理的项目可以赋予人大代表单独否决的权力，以避免不合理项目“搭便车”；

　　三、赋予人大代表更多的审查监督权和知情权。按照目前的《预算法》，对于超预算收入的部分只需政府向人大报告即可。人大对超预算收入并没有实质的审查监督权，这使得各级政府超预算征收巨额收入，并在年底突击花掉。有些超预算象征性地向人大报告，有些则根本不向人大报告。

　　因此，应从法律上赋予人大更多的审查监督权和知情权，应该明确，哪些项目必须经过人大审核，使人大具有实质性的权力去审查监督政府收支，才能更好地避免政府将人民的税金用于“谋私”“挥霍浪费”。

　　此外，应从法律角度明确人大代表可以依照法定程序，对预算中的有关问题提出询问并组织专案调查；人大常委会可以就预算审查监督中的重大问题举行听证会，评议预算工作，做出有关决议。

　　——财政绩效管理改革是财政民主的突破口

　　管理学上有句经典名言：考核什么，就得到什么。要改变政府行为，必须从绩效考核入手。目前，中国地方政府绩效评价主体多为政府自身，评价的对象也大多为政府职能部门，从性质上来说仍属于体制内的部门评价。现有的绩效考核在指标设定上，往往过多地强调数量的增长，忽视经济增长的质量和可持续型。

结束语

　　李克强指出：“改革的突破口，在于要正确地处理政府与市场的关系”。这一点对于纠正地方政府公司化的现状，让政府“闲不住的手”变成“无形的手”，具有特别的针对性。规范政府财政性投资支出，实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，已经成为完善市场经济体制的关键一环。

　　1993年十四届三中全会、2003年十六届三中全会已经提出了政府转变职能的顶层设计，但没有得到真正的落实。

　　财政投资性支出的改革，乃至财政民主，其本质是要约束政府的权力。实践证明，要实现这一转变，不能只指望官员的道德觉悟，主要应该依靠：1.明确顶层设计，厘清政府和市场的边界；2.落实宪法，做实人大监督权，让监督和制衡真正发挥作用；3.建立常态化的公开听证制度，保障公民的知情权和参与权。

　　我们应抓住当前民心思变的改革环境，让财政民主落地。规范财政投资性支出，应成为迈向财政民主的关键突破口，成为推动经济发展方式转型的抓手。■

　　课题组成员包括刘胜军、王鑫、李雪静、吴建刚