变局下的新型环境治理体制

新型环境治理的顶层框架

　　搭建一个各方参与的治理框架，建议将环境权作为基础，将三大程序性权利作为支柱。

　　先看权利基础。公众应该被纳入到环境保护之中，绝不仅仅是基于实用主义的考虑，更是因为环境权是现代法治国家公民的基本权利。未来的新型环境治理体系，首先应当建立在维护公众环境权利的基础上。然而，由于环境权在理论上存在，但实践中更多地停留在道德或目标宣示的阶段，难以具体化为可诉的民事权利。

　　值得注意的是，先进国家并没有让这样的法律困境影响对公民环境权利的实际保护，而是在民主政治的基础上，首先赋予公民无可争议的程序性权力，使其拥有获得环境信息的权利，参与决策过程的权利，以及在知情权和参与权受到损害时寻求司法救济的权利。通过赋予公民三大程序性权利，公民实际获得了维护自身环境权的权利。

　　三大程序性权利也有先后次序。

　　其一是获取环境信息的权利，也就是所谓环境知情权。它是指公众能够适当地获得政府所持的可能产生环境影响信息的权利。环境知情权之所以列在程序性环境权的首位，是因为它是实现公众参与的前提。如果公众不了解环境风险，不知道与自己环境利益相关的决策事项，无从获得任何环境数据，那其参与将缺乏实际意义。

　　其二是参与权，也就是参与环境决策和管理的权利。它也非常重要，因为信息本身不能自动清除污染，需要通过人的参与。目前公众参与的渠道有所扩大，但是，参与环境决策和管理，还处于初步探索阶段。

　　其三是司法救济权，也就是在知情和参与权不能得到满足时，寻求司法救济的权利，也有待司法体制改革的进展。

　　从以上分析可以看出，在建立新型环境治理机制的过程中，知情权理应先行，也必须先行。在中国，以2003年《清洁生产促进法》，2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》，2008年《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法》，为环境信息公开提供了基本的法规和政策基础。

　　由此，中国环境信息公开近年来已经起步。在一些地区，公众已可以获取部分环评信息，以及环境质量、排放数据和污染源监测数据。在开发更新污染地图数据库的过程中，我们收集到的政府发布的企业监管信息从2006年的2500条增长到了2012年的10万条以上。根据公众环境研究中心和NRDC年度污染源信息公开指数评价，113个重点城市平均得分三年来呈上升趋势。这些进展证明，环境信息公开在中国现有社会条件下是可行的。