“火箭式提拔”缘何频遭质疑

国内制度与改革动机

　　制度欠缺、脆弱以及既有制度与实际运行分离的问题，是中国国家管理中存在的两大问题，也是当前中国公共行政所具有的基本特征。当然，这些特征在其他国家也或多或少存在，特别是在发展中国家表现的尤为显著。

　　那么，克服这两大问题，需要巩固中国现存的现代公务员制度，使其构筑得更加坚固，而不是经常性地在制度运行中“突破”和“创新”现有制度。这一目标的实现，特别是在中国，公共组织内部的任用管理都具有浓厚的政治化特征，破解“火箭式提拔”现象，还需要通过推动政治体制改革，促进国家治理模式的根本转型，以与当前中国社会的急速发展变化相适应。

　　第一，通过制定更多而缜密的规范公务员管理和保护公务员权利的法律，巩固中国的现代公务员制度。《公务员法》颁布和实施之后，中国制定了大量的配套规定和相关细则，加上此前的党政领导干部选拔任用相关规定等，都推动了中国公务员管理的法制化和系统化。但是，这些配套规定多是在公务员法授权之下，是基于委任立法的方式，由中央的组织人事部门等制定的“行政规则”，被视为保证公共组织高效运行的内部准则，因而使部分地方敢于“突破”“创新”现行制度。要确保制度的有效性、缩小制度与现实之间的差距，需要通过人大制定细化了的领导干部任用管理等相关法律，进一步接近中国上世纪90年代提出的政府运行“法定化”的行政改革目标，同时促进国家治理模式的转型。

　　第二，通过建构中央与地方不同的公务员任用管理法律体系，完善中国的现代公务员制度。地方“突破”“创新”现行制度的诉求和冲动中表露出的一些地方“实情”“需要”，与中国的超大型国家的现实和基本特征相关，保持绝对统一的国内制度越发困难，这是中国国家治理模式转型的基本出发点。如果要从根本上解决和克服这一课题，仅就党政领导干部的任用管理而言，可能需要通过法律授权的方式，赋予地方足够的建构地方公务员管理制度的权限，以适合不同地方的“实情”。也就是，允许地方建立与中央层面的公务员管理不同的任用管理体系，并使其置于严格的法律制度规范之下，以实现有效管理地方的任用制度改革活动，使其规范化和制度化，从而使地方的制度创新获得更大的合法性。当然，其前提是实施地方自治，通过充分的地方民主来保证和控制地方公共组织，不能在制度运行过程中“突破”“创新”已经“创新”了的制度。

　　这里提到的，无论是追求“法定化”目标的公务员任用管理法律体系的建构，还是以建立地方自治为前提的公务员管理的分权改革，都具有法治化和民主化的内涵，这是中国早已确立的国家发展原则。当然，这同现今和以往的传统统治方式相比，确实是一场国家治理模式的变革，只能通过政治体制改革来实现。

　　中国上个世纪80年代启动的旨在建构现代公务员制度的改革活动，包含了基于功绩制、资格任用制原则的现代公务员制度。提升公共组织效率，成为实现国家现代化、工业化的实际动机。同时，中国当时提出的建立现代公务员制度，实际上还包含了将其作为政治体制改革的一部分，修正传统的“党政不分”“以党代政”的国家管理模式，这包含着推动政治体制改革的实际动机。

　　今天，中国近年来的急速发展，社会意识和社会结构已经发生了前所未有的巨变，如果要启动新一轮旨在完善公务员制度的改革，或许推动政治体制改革的动机应该更加实际、更加强烈。 ■

　　白智立为北京大学政府管理学院副教授