问责如何避免不问不责

固化问责程序

　　中国“问责”常常表现为一种“运动治理式问责”，带有相当的人治色彩。为提高问责科学化水平，党的十七大报告就已提出，“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”，必须重点设置责任追究制的程序，将国家现行的多种责任追究制有机地连接起来，按照“何人、因何事、向何种机关、以何种方式、承担何种责任后果”程序，从实体性问责走向程序性问责，实现由“人治问责”向“制度问责”转变。

　　界定问责客体。执行问责首先要明确问责对象，即承担责任的主体。问责应该是对包括行政官员在内的所有公共权力执掌者的问责。例如，对重大问题的决策通常是由党委研究、书记“拍板”，对党委领导问责就更加重要。总体而言，对于问责客体，不仅是行政系统的领导干部要负责和被问责，党委系统和相关系统的领导干部也应被纳入问责范畴；不仅是基层和下级领导干部被问责，上级领导干部也应承担相应的领导责任。

　　确定问责主体。问责主体指的是由谁来负责追究问责对象，可分为“同体问责”和“异体问责”。同体问责是指问责主体是党政系统内的人员，问责只是在系统内部进行。异体问责是指问责主体是在党政系统之外，主要包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、新闻媒体和公众对执政党和政府的问责以及法院对执政党组织和政府的问责等。人大是最重要的异体问责主体。人大通过行使质询权、调查权、罢免权和撤职权，使一些官员为了避免被罢免或撤职，主动提出引咎辞职。政治责任的涵义就是要对民意负责。

　　但是，由于缺乏相关理论基础与制度保障，中国对官员的问责主要采取“同体问责”的方式，是根据党管干部的原则，由组织人事部门和纪检监察部门提出问责意见，被问责的干部归哪一级管理，就由哪一级机关启动问责。

　　划定问责范围。问责范围的界定，应该以民意为参照，对涉及民众利益的决策、干部提拔使用、监督下属奉公守法、自身廉洁自律、用人失察等涉及公共利益的执政行为，都在可问责之列。因此，问责必须抓住根本，突出重点，形成事前、事中、事后问责的常规化、规范化，达到有效问责。避免“什么都问责，却什么都问不到”的局面。

　　判定问责后果。问责后果，指的是问责对象对其违纪或违法的行政行为所承担的相应处罚，主要包括刑事责任、行政责任、政治责任和道义责任。从实践效果看，问责制是纪律追究和法律追究制度的有益补充，必须与法律法规和纪律条规有机衔接和配套，而不能代替已有法律和纪律追究制度。最为重要的是，防止混淆法律责任与政治责任。政治责任不仅仅是对行政高官政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察。如果以政治责任的承担方式承担法律责任尤其是刑事责任，实际上是以政治责任遮蔽法律责任甚至是刑事责任，破坏法律面前人人平等的法治原则。

　　问责制、纪律追究、法律追究，三者应构成一个完整的责任追究体系。通过诫勉谈话、责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、调整工作岗位或建议调整工作岗位、责令辞职、免职或建议免职的问责方式，有利于尽快平息事态，消除民怨民愤，为后期法律追究做好前期工作。

　　固定问责环节。关键是要实现责任划分法治化和责任追究程序化。严格问责法律程序，应就问责线索、问责启动、问责调查、问责决定、问责申诉等环节加以严格规范。

　　第一，问责线索。即何种情况可以引起对相关官员的问责。当前的官员问责，往往是在出现重大事故或具体过错的情况下启动的，实际上是把重大事故或具体过错作为问责的触发机制。如果问责仅限于具体事件，把问责变成追究在具体事件上具体过错的纯粹惩戒措施，显然存在着重大偏差。问责本意不是惩罚，而是要真正实现责任政治。

　　第二，问责启动。问责启动是一种程序性规定。在此阶段，各种问责主体通过各种途径向受理问责的相关部门提出对党政官员问责的诉求。主要包括:上级党政机关和本级党委领导的指示或批示；人大、政协、法院、检察院、审计机关发现问责线索后提出的问责建议；组织人事部门在干部考核中发现的问责线索；新闻媒体曝光的问责材料；公民、法人、其他组织提出的有佐证材料的举报、检举、控告。根据调查结果，在明确事实的基础上，确定何时对应承担责任的人员启动问责程序。如果被问责官员承担的是政治责任，则属于政治责任，可按照《公务员法》第八十二条规定，实行引咎辞职。

　　第三，问责调查。纪检监察机关或组织人事部门遵照问责决定机关的指示，对问责客体是否存在违纪行为及其责任开展调查核实。决定机关也可委托其他机关调查核实。经过调查，如果问责客体具备被问责之条件，就提起问责诉讼，要求当事人提交书面答辩的期限，收到当事人的答辩意见后，再进行调查与核实。

　　第四，问责决定。调查阶段完成后，由问责决定机关根据组织、纪检、监察机关的建议、调查核实的结果、问责论证的结论，按照干部管理权限，经过领导班子集体讨论，作出相应的问责决定。对人大及常委会选举或任命的干部实行问责，则按照法律规定程序办理。

　　第五，问责申诉。被问责人对问责决定不服的，可按规定提出申诉。问责决定机关要在规定时间内作出处理决定。申诉期间不停止问责决定执行。在调查处理过程中，有滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的，应当依照有关规定追究责任。

　　第六，问责结果。被问责当事人所在机关单位要科学运用问责结果和社会反馈出来的问题、建议和信息，发挥问责追究、纠错、指导、预防功能，制定措施，及时科学地完善问责制度，防止类似事件再次发生。

　　第七，问责复出。现在有些“引咎辞职”或被撤职的官员，复出程序不透明，损害了问责的权威性。根据相关规定，被问责官员是可以复出的，但应有限制标准。一般而言，被问责官员复出前，在尊重党纪政纪处理结论的前提下，严格把握好“群众认可度更高、任用程序更规范、任用标准更严格、安排的岗位更适合”的原则，按照责任性质，具体承担责任的大小，再根据其在其他岗位上的工作业绩和对其工作能力综合考察评定后再予以重用，使之符合权力义务及责任法定的要求。