食品安全“大部制”的制度逻辑

更要创新社会管理

　　食品具有食用饮用的自然属性，也具有商品的社会属性。从理论上说，食品质量安全的组成要素包括监督管理、生产过程与科学饮食三部分，其责任主体分别对应政府、企业和消费者。其中，政府用行政和技术手段对食品实行监督管理，如制定标准、行政许可和监督抽检等；企业在生产和经营过程中，通过内部管理体系提高食品质量；消费者在饮食环节的观念和行为同样对食品安全产生作用。

　　从监管政治学的视角来看，食品安全工作的本质是处理好国家、市场和社会的关系，调动各利益相关方积极性。具体到当前中国的语境，要把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障”的社会管理体制延伸到食品安全工作中，形成“主导靠政府、主责在企业、主体是民众”的食品安全工作新格局。

　　一是行业协会加强引导。可发挥其了解企业、接近政府的优势，担负起监管部门与食品行业的“桥梁”作用。例如，在“三鹿婴幼儿奶粉”事件发生前，奶农在生鲜乳中非法添加三聚氰胺几乎是业内皆知的“秘密”，但是，几家乳品行业协会集体失语，最终导致系统性风险爆发。药品领域也类似，在“铬超标胶囊事件”中，用工业明胶勾兑药用明胶是行业内长期存在的“潜规则”，有关行业协会已于几年前了解到这一情况，但因种种原因没有及时向监管部门报告，导致问题迁延不决，最终成为公共关注的舆论事件。这些教训值得我们深刻反思。行业协会还可以牵头设立“食品质量安全保证基金”，要求企业在取得会员资格前签署生产质量行为规范承诺并交纳保证金，对于违反承诺者扣除相应数额保证金甚至取消会员资格，从而用经济手段激励企业规范自身行为。

　　二是企业间相互监督。中国农产品种植养殖和食品生产具有地域集中度较高的特点，一些县市的单品种农产品和预包装食品，能够占据全国市场很大份额。对此，可考虑借鉴农村小额贷款中村民自愿互保方式，实施食品生产经营“区域限入”。即食品生产经营者通过民事协议进行产品质量相互担保，一旦个别企业反复出现严重违法行为，该区域所有生产企业都停产接受检查，从而鼓励企业间相互监督和举报，发挥行业“深喉”揭黑的作用。

　　三是消费者有序参与。人民群众的食品安全，就应调动全民的积极性来共治共享。有必要在全社会加大诚信宣传力度，让食品生产经营者意识到自己同时也是普通消费者，不安全食品最终将损害每一个人的切身利益。因此，可进一步健全食品安全举报奖励制度，完善投诉反馈机制，畅通消费者诉求表达渠道。尤其要防止消费者将食品安全问题直接诉诸媒体曝光甚或恶意炒作，从而影响监管部门正常工作乃至社会和谐稳定。■

　　作者为国家行政学院副教授、清华大学中国应急管理研究基地兼职研究员