“尴尬环保部”何以成为热词

政府失范，监督乏力

　　在中国的环境立法中，一般只重视对企业的管理和控制，对政府的行为尤其是决策行为却缺乏监督和约束。实际上，在很多时候，政府决策错误才是环境问题最大的始作俑者乃至罪魁祸首。有数据表明，最近20年来中国发生的重大环境污染事件中，有近80%与政府有关，其中，45%与政府的不科学决策有关。地方政府为片面发展当地经济而不惜引进污染企业并充当“保护伞”的情形尤为突出。

　　譬如，2010年5月，河南省封丘县黄河化工厂的巨大噪音和所排污水严重威胁当地群众的生活环境，尽管在环保部门三令五申的干预下，黄河化工厂甲醇项目被勒令停产，但是，不久又公然开始违法生产。企业之所以如此嚣张，是因为封丘县政府曾下发红头文件，组建专门的领导小组为类似企业“保驾护航”。

　　再如，2010年6月，安徽省固镇县环保局副局长带队到辖区的伊诺华橡胶有限公司开展监督检查，几天后，环保局多位领导便被集体停职。起因是环保工作人员要求企业补办环评，补交排污费，被企业投诉，县领导称不利于招商。

　　地方政府如此为污染企业护短，人、财、物均受制于地方政府的环保部门根本无可奈何，正所谓“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，环保部门岂能不尴尬？

分工不清，联动不顺，环保部门独力难支

　　分工合理、职责明晰的管理体制是各项环保监管工作顺利开展的基本前提。然而，由于各方面因素的影响，中国的环境监督管理却存在职责不清、分工不当等突出问题。譬如，根据现有立法，海洋污染由海洋部门主管，陆地水污染则由环保部门主管；二氧化碳等温室气体排放由国家发改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物由环保部主管。再如，对于地下水污染的防治，国土资源部负责监测、监督防止地下水污染，水利部负责指导地下水的水量、水质监测，而环保部则负责拟定并监督实施地下水污染防治规划。正如周生贤部长所言，“水里的和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”。

　　此外，环境具有整体性和流动性等基本属性，人类经济系统的生产、流通、运输、仓储和消费等各个环节均会或直接或间接地对环境发生不良影响，因此，环境保护工作是个系统工程，往往需要环保、土地、矿产、林业、农业、水利、工商、安全生产、发展改革乃至公安等多个部门协同行动方能取得成效。然而，根据《环境保护法》的规定，中国现行的环境监管体制却是以行政区划和部门分工为基础的，尽管法律规定各级环境保护行政主管部门有对本辖区环境保护工作实行统一监督管理的职责，但由于没有权威的协调机构（曾作为环境保护议事协调机构的国务院环境保护委员会于1998年被撤销），法律上也缺乏相应的部门协调机制作为保障，在实际工作中，弱势的环保部门很难真正把其他部门协调起来共同开展环保工作。譬如，天津市环保部门发布预警提示2013年12月22日至25日期间天津将出现重污染天气，并发布Ⅲ级（黄色）重污染天气预警，同时附长微博明确提出从23日零时起按照日期末尾数确定限行尾号，但天津交管部门称消息发布太晚，不予执行。

　　在各自为阵、协调不顺、联动不畅的体制背景下，往往造成环保部门不得不孤军奋战的被动局面。然而，一旦出了环境问题，不管该事是否属于环保部门主管，也不管环保部门是否已经依法履行了监管职责，结果通常是，广大公众甚至部分政府高层均纷纷将所有的质疑和责难指向环保部门。

　　“背黑锅”“受冤枉”成家常饭，环保部门岂能不尴尬？

权力疲软，手段有限，环保部门心余力绌

　　受经济至上和权力制约理念的指导，法律总是谨慎地赋予环保部门以权力。环境部门既缺乏查封、扣押等行政强制约束权，也无环境行政强制执行权，更无“按日计罚”、责令关闭和行政拘留等行政处罚权。这使得环境监管的威慑性和权威性大大降低，根本无法打击和制止企业的嚣张气焰和违法行为。譬如，在审计署公布的10家央企2011年度财务收支审计结果中，五矿集团部分稀土项目未获或超出环评批复涉及产能6100吨，华能集团有6个项目未经环评批准便已上马。

　　环保部门除了缺乏上述强有力的“绝门武器”“撒手锏”之外，就连作为常规武器的行政罚款也常常饱受低额“上限”的封顶之苦。“守法成本高、违法成本低”早已成为广为公开的秘密。

　　据资料显示，市场上一套治污处理设备动辄逾100万元，而当前环境行政罚款最高额一般为50万元，只有存在污染饮用水源等极端恶劣行为的，才能处以最高100万元的罚款。譬如，2011年的康菲漏油事故致840平方公里海域水质遭受污染，对周边海域也造成了严重危害，但依据《海洋环境保护法》第50条，最高只可处罚20万元，这对康菲来说简直是九牛一毛，根本无法发挥惩戒作用。

　　有刀无刃，环保部门岂能不尴尬？