地方食药监管体制改革缘何快慢不一

公众健康、产业发展和部门博弈：体制改革影响因素分析

　　那么，为什么会出现上述差异呢？根据美国政治学家威尔逊（James Wilson）提出的监管政治学理论，任何监管政策的形成都受到社会公众、企业和决策者三大利益相关方影响。具体到食品药品领域监管政策，英国监管学者亚伯拉罕（John Abraham）认为是公众健康、产业发展和部门利益的杂糅结果，而绝不是单一的技术命题。

　　结合上述理论，我们认为监管体制改革有下列可能的影响因素（自变量）：

　　首先，决策者对体制改革的偏好主要取决于公众诉求，需要用改革行动回应人们对保障食品药品安全的期望，实际上是改革的政治合法性（legitimacy）。其次，产业界（包括农业和食品工业）希望机构改革尽快推进，从而营造稳定且可预期的市场竞争环境。由于监管能力对产业发展有正相关作用，因此产业界还期待监管体制科学有效。再次，根据公共选择理论，政府机构具有扩张预算和人员规模的特性，由于改革牵涉机构整合、编制设备划转和职能转变等现实问题，必然存在不同部门间利益博弈。最后，改革还会受到经济社会发展水平、地缘环境、历史路径等宏观背景和客观因素制约。需要说明的是，由于本轮机构和体制改革主要涉及食品安全监管，因此药品领域因素考虑较少。通过检验上述假设，我们初步认为，地方食药监管体制改革具有如下特征。

　　（一）学习和跟进：政策扩散效应

　　公共政策理论认为，相同经济社会发展水平的区域，其地理位置越接近，政策扩散的可能性越大。我们在中国行政区域图上把上述三种类型地区标识不同色彩，惊奇地发现它们在地缘上是分别相连的，形成若干较为集中的大区域（图1）。这就证实了第一个假设，即地缘相邻且经济社会发展水平相近的地区之间，存在相互学习和跟进的政策扩散效应。此外，食品药品安全风险具有跨地域流动性，监管能力薄弱的地区和环节容易成为违法犯罪行为高发的“风险洼地”，或许正是认识到这种可能性，各地特别注重与周边省份保持体制改革一致性。

　　（二）“东边不亮西边亮”：后发优势效应

　　马克思主义政治经济学的基本假设是经济基础决定上层建筑。在本研究中，有什么样的产业基础，就有什么样的监管体制改革。在不少中西部省份，农业和食品工业在当地国民经济中占据重要地位，完善监管体系有助于产业健康发展和保障食品药品安全。然而这些地区经济社会总体欠发达，过去监管基础薄弱，历史欠账多。于是决策者有动力利用此次改革契机建立一套强大的监管体系，一方面回应本地公众和产业诉求，另一方面可在新一轮行政管理体制改革中获得政绩分，可谓“名利双收”。有地方工作人员在访谈中甚至坦言，中西部地区强力推进改革的举措可以被理解为“钓鱼工程”，“先把监管框架搭起来，然后有充足理由向中央申请专项转移支付来维持。”

　　沿海经济发达地区的农产品和食品主要由外地输入，过去的监管基础较好，决策者并不急于推进改革，而是采取“以慢会快”的观望态度。这也解释了为什么津、沪、苏、浙、闽等经济发达的东部省份迟迟按兵不动，照理说，这些地区更有条件快速且有力地推进改革。同时，市场经济繁荣的地区，典型市场监管部门如工商、质监嵌入产业网络较深，在政府体系中拥有更大话语权，抵抗改革的能力也更强。

　　（三）壮士断腕：危机倒逼效应

　　从“危机”一词的字面理解，其既是危险，也是机遇。近年来，我国发生了多起重大食品安全事件，有些还伴随着区域性和系统性风险。一些受到事件“重创”的地区纷纷加强监管能力建设，危机成为倒逼改革的政策窗口（policy window）。典型例证如河北在2008年受三鹿婴幼儿奶粉事件冲击，多名地方领导被问责，随即以“壮士断腕”的豪情成立全国首支省级食品安全稽查大队。中部农业大省河南在2011年因双汇“瘦肉精”事件影响，当地畜牧业和肉品加工业发展受巨大冲击，于是将食品安全委员会办公室设在省政府，加强综合协调能力，食安办主任由省政府副秘书长兼任。同样地处中部的山西，在2010年2月1日至10日的“问题乳粉集中清查专项行动”中，该省阳泉市某企业被查出严重问题，后来出台多项创新监管方式的举措。与之境遇相似的还有湖北。此外，陕西省渭南市作为本轮体制改革的先驱，也与当地曾发生过食品安全事件有关。

　　在这些地区，食品药品安全作为一项政策议题（policy agenda）具有更高的政治合法性，体制改革的紧迫性更为突出，容易得到主要决策者的认同和支持。可以看到，上述曾经历重大食品安全事件的省份基本上都是本轮改革的“优等生”，或是改革进度较快，或是改革力度较大。

　　（四）过去就好，现在就快：路径依赖效应

　　良性改革通常是循序渐进、前后关联的，过去体制改革的成效会延续到新一轮改革。例如在2013年前，全国有河北、河南、山东、吉林、四川、青海等七个省份的食品安全委员会办公室均设在省级人民政府，其综合协调能力显然高于食安办设在部门的地区，这些地区在本轮体制改革的进度上基本符合国务院要求。值得注意的是，改革进度快并不意味着改革力度也大。