养老保险制度顶层设计刍议

养老金逐步投入运营

　　养老金的运营主要包括两个方面，即社会保险税形成的国民基础养老基金，以及个人账户养老金、企业年金、职业年金形成的个人养老金，两者的运营方式完全不同。

　　在统筹部分改为社会保险税并实行全国统一征收之后，目前在社保经办机构征收的社会保险税应当全部移交给税务机关征收；过去由税务机关征收个人账户养老保险费的省份应当把征收权移交社会保险经办机构征收。

　　为确保公民“养命钱”的绝对安全，国民基础养老金必须实施彻底的现收现付制度。纳税人缴纳的社会保险税应当贯彻“专税专用”的原则，不直接进入国库或形成国有资产，而是形成国家层面的国民基础养老基金，结余部分全部由财政部发行特种国债，利率由政府确定，消除养老金贬值与投资失误两方面的风险。2002年12月，财政部发行总额368亿元附息国债时，面向全国社会保障基金理事会定向募集103亿元，向辽宁省社会保险基金定向募集10亿元，就开了财政部针对社保基金发行特种国债的先例。

　　对个人账户养老金、企业年金、职业年金的保值增值问题，可以通过投资资本市场来解决。其运营主体有三个选择：全国社保基金理事会、人力资源和社会保障部和地方社保基金管理部门。但是，三者都有自己的弱点：全国社保基金理事会独此一家，且已经承担了国家养老金战略储备的任务，近期内只收不支，如果再承担个人账户养老金的管理显然任务太重，目标也不匹配；人力资源和社会保障部作为政府机关直接做投资存在着法律、法规障碍；地方社保基金管理部门投资经验、人才都比较缺乏，存在着受地方领导影响投资的问题。

　　基于此，最佳的投资运营模式应当是：中央政府搭建统一的投资平台，以全国社保基金理事会为蓝本，设立国家养老金理事会作为投资运营主体。该理事会由人力资源和社会保障部为主导建立，吸收全国社保基金理事会、中投公司、地方社保基金等方面的专业人士加盟：全国社保基金理事会有专业投资管理运营队伍，成绩不俗，且的确曾经代一些省份运营由中央财政补充的个人账户养老金；人社部有遍布全国的组织体系和经办机构体系，具有无可比拟的组织资源和人力资源；中投公司自身就是国家主权基金，代表财政部参与养老金理事会将确保养老基金投资的合理方向；地方社保基金管理部门熟悉地方情况，充分代表各地养老金参与者的愿望。

　　国家养老金理事会投资平台可以借鉴已有的全国社保基金理事会，也可以借鉴英国2012年正式开始具体投资运营的国家职业储蓄信托（National Employment Savings Trust）。英国《2008年养老金法案》以法律形式确立了个人养老金体系的具体改革措施，规定第二支柱自愿职业养老金自2012年10月起成为事实上的强制性职业养老金，所有年收入7475英镑以上、年龄在22岁到法定退休年龄之间、没有参加任何职业养老计划的劳动者都要“自动加入”职业养老金计划，雇主缴纳雇员工资3%，雇员本人缴纳4%，政府以税收让利的形式计入1%，合计8%的缴费注入雇员个人账户，组成新的强制性的养老金第二支柱。针对大量个体工商业者、自雇人士和非常规就业者等众多中小企业主，政府建立了国家资助的低成本养老金储蓄计划——国家职业储蓄信托，年费率仅为0.3%，负责管理最少一个人的职业养老金计划。

　　国家养老金理事会以个人账户养老金投资运营为主业，可以避免地方政府干预养老金投资，同时又形成和全国社保基金理事会的适度竞争。为此，应当借鉴《全国社会保障基金投资管理暂行办法》，制定《国家个人账户养老金投资管理办法》，该办法的投资限制应当比全国社保基金更为宽松，可以包括海外投资、金融衍生品、商业房地产等，以对冲单纯投资国内资本市场的风险。

　　国家养老金理事会在选择投资管理人的过程中，同样可以借鉴全国社保基金理事会的成功经验，通过招投标在全球选择合格的投资管理人，通过中国越来越庞大的个人账户养老金在全球的投资，迎接全球最大的“银发浪潮”，真正保障每个中国人的未来。 

　　作者为中国政法大学法和经济学研究中心教授