终结“季建业式”城建模式

政绩观的根子

　　“大拆大建”虽可带来GDP的账面增长，但并非实质的增长。就“大拆”而言，拆的过程并没有创造实质性的产出品，相反，在毁灭价值。就“大建”而言，政绩工程带来的增长很大部分是依靠资源的超强度投入，效率极低，且难以持续。

　　中央层面对于地方政府单纯追求账面GDP后果有着清醒认识，并试图提出具有针对性的解决方法。无论是科学发展观的提出，还是“四大建设”的出台，都是一种自我调节的努力。但政策执行效果屡屡打了折扣。最典型的例子莫过于：2012年中央提出“稳增长”“稳中求进”的目标，但在某些省份，“稳中求进”的目标被微妙地更改为：稳中求进，进中求变，变中求快。最后又是以“求快”而告终，与中央的要求完全相反。

　　从地方政府的角度出发，中央层面的调节无效是很好理解的：在经济发展过程中，地方政府既是开发商的惟一土地供应者，也是群众利益的保护者,自己也要追求政绩利益。但是，当这三种功能无法同时实现时，就必须有所取舍。官员个人的政绩利益会毫无悬念地成为第一选择。而且，只要评价标准和评价权力掌握在上级而非其服务对象手里，政绩评价导致的畸形增长就不可避免。

　　由是观之，“量化考核”“指标考核”“上级考核”，都是自上而下的权力结构遗留下来的产物，如果不配合民意的参与和市场的合作，“GDP至上”的畸形政绩观就无法得到修正。

GDP政绩观改革时机已到

　　在十八届三中全会期间，人们寄希望于中央层面对GDP政绩观的调整，会议对此也给予了一定回应。是否有望将这种回应落实下来，还有待观察。

　　政府职能的转变使得政绩评价标准多元化成为可能。今年所推行的上百项政府审批职能的下放，以及配套的政企分开、政社分开方面的改革，拉开了政府与市场的距离，使得政府单纯服务于经济发展的倾向稍有遏制，让官员不单纯对GDP负责，同时还要对生态环境、公共服务、民生福祉负责，修正了官员的短视政绩观。

　　此外，民众参与的扩张与成熟，有利于引入多维绩效评价机制。民众民主素质的提高、网络等新的参政平台的发展，增加了普通民众对官员绩效评价的话语权，并形成了某种由舆论引导的“政治正确性”。季建业的做法在昆山等地畅行无阻，在南京却招致民意反对，说明类似“大拆大建”等粗暴的发展手段在小城市可能有效，但是，在面对大都市已经成长起来的素质较高的市民，却往往会遭遇意想不到的困难。民众参与的迅速扩大，线上线下活动的支持和转化，当然会带来政府执政的压力，但在某种程度上也是促使政府“为人民服务”的强大动力。

　　在市场经济条件下，政府的主要职能应回归到公共服务，其中包括经济服务，为企业创造良好的制度环境、法治环境等，也包括社会服务，即保障公民权利。这些多元的目标才是它真正的政绩所在。至于经济增长的任务，本应交给市场自己去完成。李克强总理也曾言及中国经济的关键是解决政府与市场的关系问题，要“把错装在政府身上的手换成市场的手”，并不惜“断腕”之痛。欲达此目的，单纯的经济改革、减少政府审批和呼吁政绩标准多元化还是不够的。最根本的解决方式莫过于借助法治建设和民主建设，彻底调整现阶段自上而下的权力结构，建立地方政府对公众的负责机制，以公民权利之手斩断政府“乱伸”之手。

　　作者为华南师范大学法学院副教授