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地方融资平台如何“排雷”

2012年10月19日 10:22 本文来源于 财新《中国改革》 | 评论(0 单页阅读
   化解地方融资平台风险的关键是建立有效约束地方政府融资行为的一整套体系,而且必须要让隐性负债显性化,否则监管无从谈起
化解地方融资平台风险的关键是建立有效约束地方政府融资行为的一整套体系,而且必须要让隐性负债显性化,否则监管无从谈起。

  地方政府投融资平台是在中国当前的财政税收体制下,地方政府在现实的资金需求压力下,为推动城市建设和经济发展,绕开现行的各种法律和制度障碍而采取的变通之道。2008年爆发的全球金融危机成为加快其发展的“催化剂”。

  按照法律规定,地方政府不应该有赤字,也就不应该有债务。在地方政府事权与财权不相匹配的背景下,地方财政成了名副其实的“吃饭财政”,基本失去了公共财政的职能,基础设施、公共服务也只能完全仰仗中央政府的专项拨款,在拨款不足时,只有通过预算外资金、非税收入加以弥补。

  比如,在国家的“4万亿”刺激计划中,中央政府两年内实际只拿出了1.18 万亿元财政资金,其余任务则交给了地方政府和社会资金。2009年中国人民银行与银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》中提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。这一规定是对发展地方投融资平台的肯定和鼓励,此后便迎来平台的大发展。

问题与风险

  地方政府投融资平台发展速度快、规模大、范围广、涉及金额大,其发展已经成为难以逆转的趋势。从实际效果看,地方融资平台客观上在城市建设和经济发展中发挥着重要作用,但是,在其迅猛发展的同时,问题和风险也随之而来:

  ——运作不规范,管理混乱,缺乏约束。

  地方政府投融资平台的运作不规范,资金使用不公开,信贷风险高,平台管理混乱。地方政府设立的各类投融资平台行政色彩普遍较浓,各投融资平台往往由不同的行政部门组建管理,条块分割严重。虽然各地方政府都强调构建“借、用、管、还”一体化、安全、高效的投融资平台,但是,在实际操作时,常常出现问题。

  地方融资平台还缺乏相应的约束机制,因为地方政府的投融资行为具有外部性,涉及有关当事人的切身利益,需要有效的监督与约束,但是,在目前,融资平台的外部约束严重缺失。由于地方政府与融资平台被混在一起,再加上地方政府的财政负债信息不透明,使银行难以获得准确资料,也就无法对政府施加有效约束。对融资平台可融资的金额也没有明确的约束,一些地方政府出于自身政绩的考虑,甚至不考虑地方政府的还款能力,极力扩大融资量,把还贷负担转嫁给了下一届政府。

  ——债务风险急剧扩大。

  央行2009 年四季度数据显示,全国 3800 多家地方融资机构管理总资产9万亿元,地方政府的负债已达5.26万亿元,相当于2009年全国GDP的15.7%、财政收入的76.8% 、地方财政收入的 161.35%,平均资产利润率不到1.3%,特别是县级平台几乎没有盈利。从全国情况看,省、市、县三级政府融资平台的资产负债率平均为61.5%、59.2%和 57.8%,总体水平在60%左右,普遍偏高。

  银监会披露的数据进一步显示,截至2010年6月末,地方政府融资平台贷款余额7.66万亿元,其中,项目借款主体不合规、财政担保不合规或者本期偿还有严重风险(贷款挪用或贷款充当资本金)的贷款约占23%。从目前已经掌握的相关统计数据来看,融资平台的贷款偿付风险实际上已经开始显现。

  由于地方投融资平台的融资状况很不透明,地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得贷款,债务管理也分布于不同的部门。政府甚至不清楚不同层次的投融资平台的负债和担保状况。一旦投融资平台不能偿还贷款,便转化为地方政府的负债。当地方财政出现偿还困难时,或将转嫁为商业银行的不良资产,或最终将由中央财政偿还。

  在政府融资平台的巨额债务中,通过平台公司向金融机构贷款这一项达到了债务余额的90%以上,这种相对单一的融资渠道,存在资金来源单一、结构不合理、抗风险能力差等问题,融资风险不能通过有效的资产组合得以分解。另外也可能出现不合理、不恰当的募集方式,比如,地方政府通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金,形成多头举债的情况。投融资平台风险很容易转移到商业银行体系,加大全局性金融风险。

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